Archiv des Autors: jenecon

A personal view on “Modern Monetary Theory” (MMT)

Although not being a homogenous theory, most papers and scholars related to MMT share some views and concepts. I willl briefly describe some components and critically comment them. This is insofar a risky endeavor as I am not coming from “inside” MMT but being a curious and open-minded economist, open also for heterodox ideas, though having difficulties in understanding what the “T” in MMT really is. Moreover, MMT stems from Post-Keynesian (PK) economics and thus sharing the legacy of a tradition to create its own, partially incommensurable terminology and to reject critique by asserting that it is based on a misunderstanding. Anyway, I have nothing to lose, so here is my critical summary from a personal point of view. Each point starts with an important MMT element (in Italics) which is then discussed.

1) Banks are not channeling funds from savers to investors, hence the “Loanable Funds Theory” (LFT) is flawed. Instead, deposits (money) are created by banks by providing credits or buying bonds from non-banks. This induces a demand for reserves which can be created by the central bank only. The central bank (CB) will fully accommodate the demand for reserves as their primary operating tool is the interest rate. If CB would try to “control” the monetary base it would lose control over the short-run interest rate. Thus, money is something endogenous while the short-run rate is controlled by the CB. The famnous “money multiplier” is just an algebraic relationship but the story one can find in old and outdated textbooks that the CB does not only determine M0 but also M via the multiplier, is flawed. The causality runs the other way round.

I fully agree! However, this view is mainstream and not specific to MMT. This is part of my courses since years even before I ever heard about “MMT”. One can find it in standard textbooks as well as in publications e.g. of the Deutsche Bundesbank or the Bank of England. It is also the main reason why in modern New Keynesian macroeconomics the old LM curve is replaced by an interest rate rule of the CB. It has always been a puzzle for me why the simple description of daily acounting practices of banks is a scientific “discovery” and a “theory” how money is created. Anyway, it is good that somebody enunciates that.

But there are some caveats:

  • One should keep in mind that “full accomodation” of reserve demand is a behavioral trait of most central banks around the world which are committed to Inflation Targeting. If, for example, a CB would adopt a position where interest rates are just a market price while the operative goal is to control M, things would be different. So the MMT view is a correct description of the current fractional reserve banking system and the current paradigm of practical CB policies. But it would become inappropriate if this paradigm would change. Example: before the Global Financial Crisis, the ECB and fomerly the Deutsche Bundesbank did not guarantee a “full allotment” when commercial banks applied for central bank credits.
  • In MMT, the Post-Keynesian “horizontalist position” is adopted: commercial bank’s credit supply is fully elastic, thus the money volume is only determined by money demand. But there is no need for this oversimplisric view. Considering technical details of loan creation such like calculating risk premia, collateralization, credit risk standards, maturity mismatch effects, capital constraints, portfolio balancing effects etc., also upwards sloped credit supply curves and rationing effects could be considered. Thus, the long-run interest rate for risky assets which is highly important for decisions in the real sector, is just “influenced” by the CB but not determined. Mainstream financial economics have much more elaborated models of banking’s credit supply behavior than the “horizontalist approach”.
  • With the enormously grown shadow-banking sector, commercial banks have alternatives to borrow liquidity which influences their demand for reserves. Moreover, the interest-rate strategy of CBs is typically anchored at a “natural rate”. These arguments give reason to believe that even the short-run rate is not purely exogenously determined by the central bank, but in a certain sense the CB is also following a long-run market developments.
  • There is meanwhile a huge amount of credits provided by “shadow banks”, i.e. finance companies. Here, the LFT fully applies: these financial institutions issue papers in order to raise funds which are then lend out. One should keep in mind that this sector provides a quite close substitute to “normal” credits by depository banks. And this has an impact on the long-term rate which is also targeted by the CB. A realistic model of the financial market (and thus monetary policy transmission) has to take this into consideration.
  • The rejection of LFT is often expressed by the claim that “banks are not intermediates”. This is true only in the sense that they do not channel resources from A to B. But they could be considered as intermediates as they are doing asset transformation (lot size, maturity, risk, liquidity transformation) and partially solving or mitigating principal-agent problems. In this sense I (and many textbooks) still use the term “intermediate”.

2) Fiscal expenditures are operated by the central bank by creating money while tax revenues are reducing money. Thus, one should think about the fiscal and monetary operations as one unit. Fiscal expenditures have therefore not to be “financed” by (current or future) taxes, and the fiscal budget is not “constrained”. The budget is G + iD = T + ΔD + ΔM, and it is a decision of the “sovereign state” to decide about these components. [G = gov. expenditures, D = public debt (bonds), T = tax revenues, M = money (own currency), i = interest rate on public debt]

Yes, MMT is right when saying that in daily practice (!) fiscal expenditures are operated by the central bank just by creating and transferring money. There is a permanent flow of governmental expenditures and also a permanent inflow of taxes and inflow of money as a result of issuing bonds. As this is not perfectly synchronized, we see on the central bank’s balance sheet a permanent creation and destruction of money. That is a description of accounting practice, not a “theory”. I cannot see this as a “scientific point of view”. And nothing specific follows from this practice. Imagine, that the same operations are done by a commerical bank which is willing to handle the government’s budget. The ΔM in the equation is then the government’s bank credit which has created additional deposits. But in this case it would become evident that there is a (limited) credit line, and a credit has to be served and paid back. Insofar there is a constraint by tax revenues, the ability to place new bonds (which also have to be served and paid back), and the bank’s credit line. The MMT’s semantic that – in contrast to a private household which doesn’t have an account at the central bank – governmental expenditures do not have to be “financed” and that there are no constraints, is more confusing than clarifying the operations. It is better to say that expenditures have not to be “pre-financed” by taxes. And it is legitimate to say that the fiscal authority is “not constrained” in the expenditures if and only if the legislation allows for unlimited monetization of public debt. But the latter is not the case in most countries, and the (non) allowance doesn’t follow from the accounting practice. Likewise the claims about the endogeneity of money and the accomodative behavior of CBs are grounded in the observed (legal) practice, MMT should also respect the legal practice of non-allowance of monetization of public debt in most countries.

The thing is now that MMT rejects this practice and declare the opposite as the “natural state” and also as a normative benchmark:

3) A sovereign state which is able to issue its own currency can never get insolvent. This is because one have to think fiscal and monetary operations as one unit (see above). Henceforth, the government could do everything necessary to manage aggregate demand wthout being constrained by the budget, without being dependent on the private capital market, and thus without any risk to get insolvent.

Yes, MMT is completely right – but only in a ficticious world where unlimited monetization of public debt is allowed which implies that central banks are not independent. Consequently, MMT offers explanations of macroeconomic problems arising from institutional arrangements where the state isn’t “sovereign”, i.e. if central banks are independent, or even worse, if national fiscal policies cannot be coordinated with a supranational monetary policy like in the case of the Eurozone which is seen as dysfunctional construction.

In which sense this is “theory”? Or is it more a political suggestion, an agenda how to design monetary and fiscal institutions and rules? The clause “If sovereign … then not constrained” sounds like a theory but it isn’t much more than a tautology as MMT proposes a new semantic what “sovereign” means. As the term implies total “fiscal dominance” (in mainstream terms) or unlimited automatic bailout, the theoretical claim that a sovereign state cannot get insolvent (if indebted in domestic currency) is a tautology or at least trivial. In this sense, neither the Eurozone countries, nor e.g. Germany at times of the Deutsche Mark are considered as sovereign countries – thus, the MMT view is confirmed. The narrative is always confirmed. That’s the problem rather than the advantage.

What is really annoying is that MMT largely ignores the literature of the last decades about time-inconsistency and principal-agent problems, the role of credibility in monetary policy transmission, the political economy of (fiscal) policy making in democracies, also some empirical issues such like the fact that nearly all episodes of hyper-inflation occurred in systems with unlimited monetization of public debt. Thus, they are largely ignoring economic arguments in favor e.g. of CB independence. It appears as if the “mainstream” wasted an enormous amount of time and human capital in the last decades in order to analyse problems which would not exist if neoliberal mainastream economists would not have pushed policy to make states being non-sovereign.

Instead, the MMT view is surprisingly super-simple: the government is benevolent, omnipotent, and has just to manage aggregate demand in order to heal nearly every macroeconomic problem because nearly all problems stem from the demand side. And the necessary fiscal opetrations are unconstrained thanks to the CB which is accomodating any fiscal budget, if necessary by creating money. From this point of view, all deviating positions which are summarized as “mainstream” are thus blamed as being “neoliberal ideologies” or based on naive perceptions of a “Swabian housewife” (making it difficult to really communicate with economists outside the own bubble).

The wording, the own semantic, the ignorance of large parts of the literature contributes a lot to the picture that MMT is more a cult rather than a serious theory. That’s a pity because some elements could contribute to scientific progress. The ideological pride to be “non-mainstream”, and adopting the Post-Keynesian academic legacy which is best characterized by Monty Python’s “Life of Brian” where the biggest enemy of the Judean People’s Front is the People’s Front of Judea, also hinders MMT to be recognized as a potentially valuable academic contribution.

4) Debt of one entity are claims (or wealth) of the other. Hence, public debt is (part of) private wealth.Also expenditures of one entity are income of the other.

I cannot believe that this triviality is regarded to be an “insight” of a “scientific theory”. This is part of an economics 101 course when describing the national accounting system.

5) An open economy like Germany cannot permanently run a trade surplus and having a balanced fiscal budget. They are forcing other countries to get more and more indebted. So if the private sector has a “surplus”, and trade should be balanced in the long run, the governemnt must run a deficit. Therefore debt brakes and the ideology of “balanced budgets” (like the “Swabian housewife”) are undermining macroeconomic stability. The “German strategy” to run balanced fiscal budgets and to achieve a trade surplus at the same time is a “neo-merkantilist” strategy which cannot be recommended. It requires that there are deficit countries, willing to get more and more indebted.

Usually, this argument is explained by excessively re-iterating the national book-keeping equation S = I + Ex – Im in various forms, and disentangling private and public savings: S = Sp + (T – G). However, an algebraic relationship from national accounting system isn’t yet a theory. All conclusions one can directly draw from it, are trivial. Of course a large and permanent trade surplus might be problematic in terms of macroeconomic equilibrium. Many economists and international institutions are concerned about the German surplus, even without any reference to MMT. However, the intertemporal approach to the balance of payments shows that trade imbalances (for a certain time) could be efficient for both trade partners. Unfortunately, the terms “surplus” and “deficit” have a strong normative connotation.

The claim of a “German strategy” which is “neo-merkantilist” suggests that the country is acting just like one economic unit, instead of considering millions of single (domestic and foreign) economic decisions. Or it suggests that the government is able to strategically determine the overall empirical picture. For example, the success of the German export sector is explained by too low wages. Although there might be some truth in this argument, it neglects that also other factors such like high productivity and/or high quality might also play a role. Wages are contracted, not set by the government. However, there might be indirect effects such like dampening the wage dynamics through Agenda 2010 labor market reforms. But the goal of these reforms have been the reduction of unemployment rather than “neo-merkantilist” goals. The former is achieved while the trade surplus might be seen as an unwarranted side effect.

So if in the long run (Ex – Im) should be close to zero, and the private sector runs a “surplus” Sp – I > 0, then it is seen as necessary that the government runs a deficit T – G < 0. However, this is algebra, not theory, and no policy agenda follows from that. A supply side economist would argue that policy should stimulate private investments and thus bringing Sp – I close to zero. There are several policy options being consistent with the algebra of the accounting system. By the way: in some texts there is confusion about the term “surplus” which is sometimes identified with savings which requires “debt” of another entity. That’s wrong. Example: zero public and private household savings, zero net exports, but firms have positive savings which are equivalent to their own net investment. No debt is involved.

6) MMT rejects the idea of crowding out. Crowding out only happens if the economy is at it’s capacity limits.

It is argued that there cannot be an interest-rate based crowding out effect as the interest rate is controlled by the CB. A crowding out by deficit spending because placing new sovereign bonds in the market will reduce private financing – both are competing for saver’s funds – is also rejected. Public spending financed by the money press will not reduce the demand for corporate bonds. Moreover, private activities could be easily financed by fully elastic credit supply. True, but if public debt is not monetized, and if credit supply isn’t fully elastic, the argument does not hold. In addition, many MMT proponents argue that aggregate demand does not depend on the real interest rate (vertical IS curve). Henceforth, even increasing long-term rates will not have a dampening effect. The reason why aggregate demand is not tied to the interest rate (no intertemporal deliberations of consumers/savers and investors at all? Really?) remain unclear. So the problem of potential crowding out is more or less assumed away by declaring all possible economic transmission channels as being irrelevant or inexistent. The atitude is not to say: yes, there are multiple potential economic mechanisms, but I consider them as empirically less relevant. Instead, the attitude is more apodictic: it’s not just empirical evidence, it’s a deep theoretical insight. The numerous econometric estimates of fiscal multipliers which should be quite large in absence of any crowding out effects, but in fact turned out to be relatively small, seem not to be well recognized.

By the way, if aggregate demand does not depend on the interest rate, there is not much room for interest-rate based monetary policy to stimulate aggregate demand like in mainstream models. The main transmission channel is simply regarded as being inexistent. Monetary policy becomes ineffective and has to be replaced by fiscal policy. It just serves as an “assistant” for the fiscal authority. But then the question arises, if this is really true, why do central banks then accomodate each reserve demand in order to keep control over the interest rate? If this ttransmission channel is inexistent? I can imagine the answer: because they are believing in the wrong mainstream model. But then central banks believing in and acting according to a “wrong” model are a cornerstone of the “correct” MMT model?

7) MMT largely rejects the Phillips Curve.

So all attempts for detalied (micro-) economic explanations of this curve are simply wiped away as being irrelevant. Also empirical evidence about ties between output and inflation is irgnored. It is a general and very remarkable attitude of MMT and also (largely) PK economics that there is a lack of deliberated and diligent econometric analysis. While in the last decades “evidence based” macroeconomics got growing importance (and thus being much more flexible with respect to “ideological” positions), MMT/PK publications often look at aggregated macroeconomic time series by eye-balling, seeking for evidence confrming their narratives. I wouldn’t regard that as empirical research on a competitive level. Perhaps I am wrong, I am not an expert in this field, but I still haven’t found somebody to convince me about the opposite.

Once when the Phillips Curve is rejected, life becomes very easy: as there is no goal conflict between unemployment and inflation any longer, also the time-inconsistency and agency problems which lead to the central bank independence literature can be happily ignored. Without goal conflicts, we also do not need a solution of the assignment problem, so why not bundling fiscal and monetary policy to one unit? This isn’t a highly problematic vision any longer once when we have assumed away all severe problems this might induce.

If there is no Phillips Curve trade-off, and the fiscal budget is not constrained, any measures of deficit-spending at any size could be recommended in order to bring down unemployment. Very easy! And if inflation starts to rise, MMT suggests to rise taxes which then reduces the money stock (see point 2). Henceforth, fiscal policy is assigned to both targets, employment and price stability, while monetary policy just accomodates it. The interesting point is that this establishes a strong tie between money and inflation likewise in the quantity equation approach. But in contrast to the monetarist approach, MMT suggests that money creation (for fiscal reasons) do have a real effect on the output. I would see here a slight contradition to the money endogeneity approach where the causality runs from output and price level to money demand and thus money supply, rather than from money supply to output and price level.

8) Parts of MMT suggests a public job guarantee. The government could hire any amount of workers until the capacity limits are reached. Payment of these workers (usually minimum wages) isn’t a problem because the governmental budget is not constrained. In case of need, it is financed by the central bank.

This is clearly not “theory” but a (left) political agenda. All problems associated with such a program (e.g. crowding out private competitors) should not be discussed here. My aim is just to discuss the status as a valuable theory.

Summing up, there are some valuable insights, i.e. point 1), but they are mainstream and widely accepted. There are also interesting insights into practical ties between fiscal and monetary operations, see point 2), which deserve more attention, although I don’t believe that fundamental theoretical insights can be derived from that. Even the highly critical point 3) could be fruitful if communicated in a much less doctrinaire manner. Nobody will be willing to recognize arguments speaking in favor of e.g. an arrangement where the CB is allowed to buy public debt on the primary market without any danger of moral hazard or fiscal dominance (e.g. as a standard procedure to create reserves such that the interest rate goal is achieved), or allowing CB to be the lender of last resort, if one either has to decide to remain a “mainstream enemy” or to convert to the gospel truth of an MMT cult. There are too many aspects of the new “paradigm” which makes it scientifically non-competitive. Therefore, MMT should not set hope on a “paradigm shift”. I am more in favor of Imre Lakatos’ concept of a research program where the core of the program could change due to a rational discussion of arguments. But then a lot has to be changed in communication and wording. In my personal view, the mainstream can learn much more from PK’s ideas of effective demand, fundamental uncertainty, and heuristic behavior rather than from MMT.

Handelsverträge und der “Club der Willigen“

Nordhaus’ Vorschlag des “Clubs der Willigen” sieht vor, dass handelsstarke Länder, die sich zu einem effektiven Klimaschutz verpflichtet haben und damit einen Beitrag zu einem globalen öffentlichen Gut leisten, die weniger willigen Länder, die lieber “free rider” beim Klimaschutz sein wollen, zu einem stärkeren Engagement bewegen, indem Handelserleichterungen nur gegen eine entsprechende wirksame Klimapolitik gewährt werden, also eine Konditionierung der Handelserleichterungen erfolgt. Da der “Club” eine gewichtige Rolle im Welthandel spielt, also ein bedeutender Handelspartner ist, dürften andere Länder ein entsprechendes Interesse an Handelserleichterungen haben und somit diesen Deal eingehen. Da die bisherigen Selbstverpflichtungen zum Klimaschutz, wie etwa das Paris-Abkommen, keine Sanktionsmechanismen haben, d.h. ein Gefangenendilemma bzw. Öffentliches-Gut-Spiel vorliegt, dienen hier bindende Verträge aus einem anderen Politikbereich (Handel) als ein Ersatz, um doch noch einen (indirekten) Sanktionsmechanismus zu etablieren. Auf diese Weise wird Klimaschutzpolitik über das Vehikel der Handelspolitik in ihrer Wirkung vervielfacht. Der Verweis darauf, dass Deutschland ja “nur” 2% zu den CO2-Emissionen beitrage, und selbst die gesamte EU weniger emittiert als China, kann dann nicht als Ausflucht gelten: Das Gewicht im Handel ist sehr groß, und dementsprechend kann es nur gelingen, große Handelspartner zu einem Klima-Committment zu bewegen, wenn auch die eigenen Klimaziele erreicht werden – denn Nordhaus’ Vorschlag bindet auch die Mitglieder des “Clubs der Willigen”, so dass diese nicht nur durch die brüchige kollektive Vernunft, sondern simpel durch Eigeninteresse weiterhin “willig” bleiben.

Globalisierung und die wechselseitige Abhängigkeit der Länder aufgrund komplexer Wertschöpfungsketten ist hier geradezu ein Vorteil um das Anreizproblem bei einem derart existentiellen Thema zu lösen. Je mehr ich auf das Funktionieren dieser Wertschöpfungsketten angewiesen bin, desto höher mein Interesse, bei einem derart konditionierten Handelsvertrag mitzumachen. Das erfordert eine neue Generation von Regional Trade Agreements (RTA), denn eine Implementation auf multilateralem Weg (WTO) würde angesichts der drängenden Zeit viel zu lange dauern.

Diese neue Generation von RTAs sollte also eine Konditionalität vorsehen: wohldefinierte Pakete von Handelserleichterungen müssen quasi “erworben” werden durch überprüfbare Erfolge bei der Reduktion von Treibhausgasen sowie dem Schutz der CO2-Absorptionskapazitäten (z.B. Regenwald). Es sollte auch möglich sein, im Vergleich zum Status Quo zusätzliche protektionistische Maßnahmen zu verhängen, wenn die Emissionsreduktion die gesetzten Ziele nicht erreicht oder sogar ansteigen (oder z.B. Regenwald abgeholzt wird). Da davon auszugehen ist, dass CO2-Emissionen in irgendeiner Form bepreist werden, sind border adjustments selbstverständlich Bestandteil der Abkommen. Nicht oder unzureichend CO2-bepreiste Importgüter werden an der Grenze nachbesteuert um ein level playing field zu schaffen, d.h. heimische Produzenten im “Club der Willigen” sollen keinen Preisnachteil haben dadurch, dass CO2 innerhalb des Clubs einen hohen Preis hat. Umgekehrt muss auch beim Export eine Rückerstattung zumindest eines Teils des entrichteten CO2-Preises möglich sein, um keinen Preisnachteil beim Export außerhalb des “Clubs” zu haben. Auf solche adjustments kann in dem Maß verzichtet werden, wie die Handelspartner ebenfalls solche Preise einführen.

Neben dem Klimaproblem können im Prinzip auch andere Problemfelder die Handelserleichterungen konditionieren, etwa die Einhaltung von Menschenrechten oder ILO-Normen. Spielregeln, die die Art und Weise, wie wir produzieren und konsumieren, arbeiten und leben, so gestalten sollen, wie es den Präferenzen der Menschen in allen am Handel beteiligten Ländern entspricht, sollen nicht durch den Hinweis unterminiert werden, dass sie ja die Wettbewerbsfähigkeit auf den globalisierten Märkten senken. Würde man diesem Argument folgen, so würde zwar (vielleicht) mehr Handel getrieben, aber man befände sich schnurstracks auf dem Weg in Richtung Pareto-Ineffizienz, denn dieses Mehr an Gütern wird unter Bedingungen erzeugt, die die Menschen letztlich nicht präferieren. Und das ist der Maßstab ökonomischer Vernunft: die knappen Ressourcen so einzusetzen, dass Lebensbedingungen erzeugt werden, die von möglichst vielen präferiert werden. Das schließt nicht bloß die schiere Menge an produzierten bzw. konsumierten Gütern ein, sondern auch die Art und Weise, wie sie produziert werden. Und es schließt nicht nur die aktuell lebende, sondern auch künftige Generationen ein. Letztere würden sonst in ihrer Freiheit, ihre eigenen Lebensumstände durch Marktentscheidungen und demokratischen Wahlen bestimmen zu können, eingeschränkt. Und das kann ja wohl nicht Sinn des “Frei”handels sein.

Langfristig führt ein solches Schleifen der Spielregeln zugunsten einer Erhöhung des Handelsvolumens zu ihrer Delegitimation, auch zu Ressentiments gegenüber vertiefter Globalisierung. Eine Konditionierung der Handelserleichterung durch länderübergreifende andere Ziele, wie etwa den Klimaschutz oder den Menschenrechten, kann Globalisierung als schlagkräftiges Vehikel der Durchsetzung dieser Ziele an Zustimmung gewinnen. Das Abkommen zwischen der Europäischen Union und den MERCOSUR-Staaten könnte, wenn es denn neu verhandelt würde (!), zu einer Blaupause für eine solche neue Generation von RTAs werden. In der derzeitigen Form ist von Nordhaus‘ Idee leider nichts zu sehen.

Die Kritik an der Zertifikatslösung

Dullien, S. (2020), Warum der Glaube in die Überlegenheit des Emissionshandels übertrieben ist. Makronom, 7. Januar 2020 (makronom.de)

In diesem Aufsatz stellt Sebastian Dullien die starke Präferenz vieler vor allem deutscher Ökonom*innen für die Zertifikatslösung in Frage, indem er auf einige Nachteile dieses Konzeptes hinweist. Er tut dies auf eine sehr angenehme sachlich-argumentative Weise. Dies ermöglicht (und ermutigt) eine ebenso sachlich-freundliche Replik.

Die meisten Ökonomen, welche die Zertifikatslösung präferieren, sprechen sich nicht gegen die CO2-Steuerlösung aus. Die Steuerlösung ist immer weitaus besser als der Status Quo, wenn vielleicht auch, nach Meinung vieler Ökonom*innen, nicht ganz so vorteilhaft wie die Zertifikatslösung. Aber niemand würde sich aktiv gegen eine Steuerlösung einsetzen. Sie ist auch kommunikativ deutlich einfacher zu vermitteln, was ein politökonomisch wichtiger Aspekt für ein schnelles klimapolitisches Handeln ist. Dies ist vermutlich auch der Hintergrund des Aufrufs zahlreicher amerikanischer Ökonomen und Zentralbanker, auf den Dullien zu Beginn verweist.

Eines seiner wichtigsten Argumente ist die Preisvolatilität, die sich beim Zertifikatehandel ergibt, im Gegensatz zur Steuerlösung. Dullien weist darauf hin, dass bei einer Einhegung der Preisvolatilität im Zertifikatsmodell durch Mindest- und Höchstpreise der zentrale Vorteil der planbaren Mengenentwicklung wegfallen würde. Das ist korrekt, zumindest wenn sich die Zertifikatsmenge an den Rändern des Preisintervalls elastisch an die Nachfrage anpasst. Bleibt die Zertifikatsmenge hingegen fix, so führt der Preiskorridor zu Rationierungseffekten, die ebenfalls unerwünscht sind. Bei einem reinen Zertifikatsmodell ohne Preiskorridor würden die Preise jedoch kurzfristig schwanken, was die Planungssicherheit für Investitionen in klimaneutrale Technologien einschränken würde. Hier kann man einwenden, dass (a) Investoren eher langfristige Preisentwicklungen im Blick haben, die bei systematischer Verknappung der Zertifikate ziemlich eindeutig sein sollte. (b) In einer Marktwirtschaft schwanken Preise ohnehin, Rohstoffpreise allzumal, was nicht per se ein Investitionshindernis ist. Unsicherheit der Preisentwicklung ist Teil der DNA einer Marktwirtschaft. Sie hat auch nicht verhindert, dass in den vergangenen 150 Jahren massiv in fossile Energien investiert wurde. (c) Schließlich gibt es Hedging-Instrumente für das Management von Unsicherheit, etwa options und futures auf Zertifikate. (d) Im Steuermodell unterliegt der zukünftige CO2-Preis politischen Risiken. Die Preissicherheit ist hier eher kurz- bis mittelfristig.

Wenn einem das Volatilitätsargument, aber auch das Argument der Sicherheit der Mengenentwicklung wichtig ist, könnte man auch daran denken, ein umfassendes ETS mit einer (relativ hohen) Steuer zu kombinieren, wobei der an der Börse gezahlte Preis auf die Steuerschuld angerechnet wird, sofern dieser unterhalb des Steuersatzes liegt. Auf diese Weise kennen Investoren den Pfad des Mindestpreises, der in die Amortisationsrechnung einfließt.

Dullien weist außerdem darauf hin, dass mit der Preisvolatilität auch die Rückzahlungen an die Bürger unsicher würden. Diese Rückerstattungen seien aber für die Akzeptanz einer CO2-Bepreisung sehr wichtig. Letzterem ist unbedingt zuzustimmen. Allerdings gibt es zwei Einwände: (a) das Aufkommen ist prinzipiell unsicher bei planbarer Menge und volatilen Preisen (Zertifikatsmodell), aber auch bei festen Preisen und unklarem Mengeneffekt (Steuermodell). (b) Im Zertifikatsmodell erzielt der Staat Einnahmen aus der anfänglichen Versteigerung (oder Verkauf) der Zertifikate auf dem Primärmarkt. Diese Einnahmen werden an die Bürger zurückgegeben. Die anschließenden Preisschwankungen auf dem Sekundärmarkt sind weniger relevant, denn die z.B. beim Preisanstieg steigenden Kosten des Zertifikatserwerbers (was dessen Angebot verteuert) sind gleichzeitig Einnahmen des Zertifikatsverkäufers, dessen Produktion sich verbilligt. Die Kosten verteilen sich im Privatsektor lediglich anders, was zu Relativpreisänderungen führt, die Nettozahlungen des Privatsektors an den Staat und damit die an die Haushalte rückzuerstattende Summe bleibt davon aber unberührt. Ob Schwankungen der Zertifikatspreise an der Börse sich unmittelbar und 1:1 in z.B. Benzinpreisschwankungen übersetzen, wird man sehen. In der Regel werden Mineralölkonzerne vorab Kontingente von Zertifikaten erwerben und nicht erst fallweise dann, wenn eine einzelne Tankstelle beliefert wird. Da der CO2-Preis lediglich einen überschaubaren Teil des Benzinpreises ausmacht, wird die Volatilität des ersteren vermutlich in der ohnehin vorhandenen Volatilität des letzteren untergehen. Zudem bedeutet eine Preisänderung an der Börse eine Kostenänderung für die Anbieter, die jetzt gerade trades durchführen. Für diejenigen, die bereits ausreichend Zertifikate besitzen und diese einsetzen, ändern die täglichen Schwankungen nichts an der Kostensituation. Nur Grenz-Unternehmen sind betroffen. Deshalb denke ich, dass das Volatilitätsargument überbewertet wird.

Allerdings geht Dullien von einer Vorab-“Rück”erstattung aus, d.h. der Staat müsste die “Klimaprämie” quasi vorfinanzieren. Wenn das so gewünscht ist, ist es weniger problematisch, wenn hier der Staat die Aufkommensunsicherheit etwas abfedert. Allerdings zeigt sich hier auch ein Vorteil der Zertifikatslösung, weil Emittenten die Rechte vorab erwerben müssen, während bei einer CO2-Steuer das exakte Steueraufkommen erst ex post feststeht, nachdem die Emissionsmengen gemessen wurden.

Desweiteren argumentiert Dullien, dass komplementäre klimapolitische Maßnahmen wie etwa Förderung von ÖPNV oder Infrastrukturmaßnahmen nötig seien, um überhaupt genügende Substitutionsmöglichkeiten zu schaffen. Denn die stetige Substitution CO2-emittierender Produkte und Verfahren, gesteuert durch Preise, ist ja das Ziel. Diese komplementären CO2-sparenden Maßnahmen seien jedoch schwierig mit dem Zertifikatsmodell zu kombinieren, weil diese Maßnahmen die Nachfrage nach Zertifikaten und damit deren Preis senken würden, so dass diese Zertifikate eben an anderer Stelle nachgefragt würden, und sich trotz der Maßnahmen am Ende des Tages die Emissionsmenge nicht verändern würde. Bei einer CO2-Steuer hingegeben würde der Einsparanreiz bestehen bleiben. Das Argument ist völlig richtig, jedoch meines Erachtens dennoch irreführend. Bei einer CO2-Steuer wird es mangels Substitutionsmöglichkeiten oft keine ausreichende Verhaltensänderung geben. Deshalb wird es nötig, solche Substitutionsmöglichkeiten durch Zusatzmaßnahmen zu fördern, damit überhaupt eine nennenswerte Mengenwirkung erzielt wird. Beim Zertifikatsmodell hingegen ist die Mengenwirkung sicher. Allerdings würde bei unzureichenden Substitutionsmöglichkeiten der Zertrifikatspreis und damit die Kosten des klimaschädlichen Verhaltens durch die Decke gehen. Die begleitenden Maßnahmen (ÖPNV-Ausbau etc.) haben hier also den Sinn, bezahlbare Alternativen zu schaffen bei sicherem Mengeneffekt. Dieselbe Maßnahme im Kontext der CO2-Steuer hat den Sinn – obgleich klimaschädliches Verhalten einen lediglich moderaten Preis hat – eine halbwegs attraktive Alternative zu schaffen, damit es überhaupt einen Mengeneffekt gibt. Ich denke nicht, dass man diese zweifellos notwendigen komplementären klimapolitischen Maßnahmen in dem einen Kontext als Vorteil, im anderen als “schwierig vereinbar” sehen kann. Der Verweis darauf, dass es “attraktiv” sein muss CO2 zu sparen, klingt gut, ist hier aber nicht hilfreich, wenn das Instrument diese Einsparung bereits erzwingt.

Dasselbe Argument wird geltend gemacht bezüglich individueller Anstrengungen CO2 einzusparen. In einem Zertifikatssystem werden all diese Anstrengungen “zunichte” gemacht, weil die frei werdenden Zertifikate dann einfach anderswo eingesetzt werden und sich an der Gesamtmenge nichts ändert. Beispiel: Verzicht auf innereuropäische Flüge, was keinerlei CO2 einspart. Das ist richtig und für das intuitive Verständnis der breiten Bevölkerung sicherlich schwieriger nachvollziehbar als der kontinuierliche Vermeidungsanreiz einer CO2-Steuer. Als Misanthrop teile ich die Auffassung, dass die Logik des Zertifikatsmodells einer breiten Bevölkerung schwierig zu vermitteln ist. Aber der Sinn einer Internalisierung ist es ja, dass Konsumenten sich nun auf das Relativpreissystem verlassen können statt ihre Dispositionen zusätzlich von moralischen Überlegungen leiten zu lassen, wie man etwas Gutes für das Klima tun könne. Für die Konsumenten reicht das “normale” Substitutionsverhalten völlig aus um das Konsummuster klimafreundlicher werden zu lassen. Für Anbieter entsteht bei beiden Systemen (Zertifikate, CO2-Steuer) ein Anreiz, klimaschonende Alternativen zu entwickeln und sich so einen Wettbewerbsvorteil zu verschaffen. Für den moralisch motivierten Bürger, der zusätzlich etwas für das Klima tun möchte, würde ich raten: Kaufe CO2-Zertifikate und entziehe sie so dem Markt. Im Unterschied zu anderen individuellen klimaschonenden Maßnahmen kann man hier sogar exakt bestimmen, wieviel CO2 damit vermieden wird, nämlich eine Tonne pro Zertifikat. Der Nachteil ist allerdings, dass diese Rechnung zwar völlig korrekt ist, der virtuelle Kaufakt eines Wertpapiers per Mausklick aber psychologisch viel unbefriedigender ist als eine Verzichtsübung im täglichen Konsum. Hier kann man dann die Frage stellen, ob man die erzieherische Wirkung auf Menschen oder den tatsächlichen Effekt auf die Emissionen priorisiert.

Ein weiteres Argument Dulliens ist der Hinweis darauf, dass die im Zertifikatsmodell vorgegebene Menge und deren Reduzierung im Allgemeinen nicht sozial optimal ist. Dies wäre nur der Fall, wenn die Grenzvermeidungskosten dem Grenzschaden entspräche. Das Zertifikatsmodell lege jedoch nur eine Menge fest, deren Preis dann zwar den Grenzvermeidungskosten entspricht, der Grenzschaden jedoch systematisch keine Rolle spielt. Nun ist allerdings die Ermittlung des “Grenzschadens” einer Tonne CO2 außerordentlich methodenabhängig, man könnte auch sagen: spekulativ. Wenn man die UBA-Berechnung von “mindestens 180 Euro/Tonne” zugrundelegt, dann sind auch alle bekannten CO2-Steuerkonzepte sozial ineffizient. Befindet man sich in absehbarer Zeit an den Kipp-Punkten im Klima-System, dann dürfte es wohl keine seriösen “Berechnungen” von “Grenzschäden” mehr geben. Zielführender scheint mir daher das Kriterium zu sein, ob mit der Maßnahme das verbleibende CO2-Budget eingehalten werden kann, das zur Erreichung des 1.5- oder 2-Grad-Ziels erforderlich ist. Zwar ist es ein Problem zu bestimmen, welchen Anteil Deutschland am globalen CO2-Budget hat, was ja auch eine normative Frage ist. Aber sobald diese Frage politisch geklärt ist, ist der Spielraum für plausible Reduktionspfade, die sich innerhalb des Budgets bewegen, nicht allzu groß und sollten die Vorlage für die jährlichen Caps im Emissionshandel sein. Global gesehen wären dies im Schnitt konstante Reduktionsraten von 8-9 Prozent jährlich (Annahme: verbleibendes CO2-Budget = 420 Gt, jährliche Emissionen = 36 Gt), aus Gründen der Klimagerechtigkeit dürfte das bei Industriestaaten wohl etwas höher liegen, sagen wir z.B. 10 Prozent, um Spielraum für sich entwickelnde Volkswirtschaften zu schaffen. Ob dabei irgendwelche theoretischen Marginalbedingungen erfüllt sind oder nicht – ich glaube nicht, dass Dullien auf ein derartig neoklassisches Argument so viel Wert legt.

Schließlich argumentiert Dullien gegen das Argument, dass nur Zertifikatshandel einen einheitlichen CO2-Preis garantiert, der für effiziente Einsparung bzw. Allokation der Emissionen nötig sei. Zunächst ist es ein Strohmann-Argument, denn meines Wissens anerkennt jede*r Ökonom*in, dass auch eine CO2-Steuer ein einheitlicher Preis wäre. In dieser Hinsicht unterscheiden sich beide Konzepte nicht. Wenn es aber Argumente wie sektorspezifische Netzwerkeffekte und positive Externalitäten gibt, die an der Effizienz einheitlicher Preise zweifeln lassen, so trifft auch dies zunächst beide Instrumente. Sektorspezifische Extra-Steuern oder Subventionen, welche diese speziellen Marktunvollkommenheiten adressieren, sind in beiden Modellen möglich. Ich sehe darin kein systematisches Argument gegen das Zertifikatsmodell.

Im Gesamturteil ist Dullien sehr vorsichtig trotz der erkennbaren Präferenz für die Steuerlösung. Es ist durchaus verdienstvoll, kritische Punkte am Zertifikatsmodell herauszuarbeiten. Dennoch halte ich die Kritikpunkte für nicht allzu tragfähig und gravierend, um den m.E. entscheidenden Vorteil des Zertifikatsmodells überzukompensieren: Eine verlässliche quantitative Reduktion innerhalb des verbleibenden CO2-Budgets ist unabdingbar und mit einem umfassenden Zertifikatsmodell mehr oder weniger zu “erzwingen”. Dieser Vorteil ist keineswegs “übertrieben” obschon jedes Instrument, jedes klimapolitische Konzept selbstverständlich Vor- und Nachteile hat. Die Flankierung durch weitere klimapolitische Maßnahmen (Infrastruktur, FuE, Ordnungsrecht) sowie der soziale Ausgleich durch Rückgabe der staatlichen Einnahmen an die Haushalte sind in beiden Modellen wichtig.

Finanztransaktionssteuer – der Vorschlag von Olaf Scholz

Das Konzept sieht kurz gesagt vor, auf Käufe von Aktien großer Unternehmen eine Transaktionssteuer von 0,2% zu erheben. Aktien mittlerer und kleinerer Unternehmen sowie andere finanzielle Assets, vor allem Derivate, werden nicht besteuert.

“Es werden vor allem Kleinsparer zur Kasse gebeten, also z.B. normale Haushalte, die etwas für ihre Altersvorsorge tun wollen”. Nun ja, wer als Kleinsparer für 1000,- Euro Aktien großer Unternehmen kauft und lange halten will, zahlt einmalig 2,- Euro. Wer vor 5 Jahren 10.000,- Euro in DAX-Werten angelegt und dafür einmalig 20,- Euro hätte zahlen müssen, hätte heute also einen Zuwachs von “nur” 3280,- statt 3300,- Euro. Bei einer unsicheren Anlage sind solche Unterschiede Größenordnungen, die im statistischen Rauschen untergehen. Die Erbostheit und Dramatik dieser Kritik ist völlig überzogen.

Kleinsparer könnten ja Aktien kleinerer und mittlerer Unternehmen kaufen, wenn sie die Steuer umgehen wollen. Das allerdings halte ich für das viel gravierende Problem: wie wird diese völlig willkürliche marktverzerrende Diskriminierung begründet, nur Transaktionen bestimmter ausgewählter Aktien zu besteuern?

Viele Kritiker halten Scholz’ Vorschlag für unzureichend, d.h. die Transaktionssteuer geht nicht weit genug. Alle Aktien und auch Derivate usw. sollten ihrer Ansicht nach einbezogen werden. Dann aber entbehrt das Jammern über die belasteten Kleinsparer der Logik, denn es würden dann ja mehr und nicht weniger Assets besteuert. Kleinsparer können durchaus, statt nur Aktien zu kaufen, ihr Kleinvermögen durch Algo-Trader verwalten lassen, die mehr als nur Aktien in ihr Portfolio einbeziehen. Das würde dann entsprechend teurer, wenn man den Vorschlag von Scholz noch weiter ausdehnen würde.

“Die eigentlichen Verursacher der Finanzkrise, die Spekulanten, trifft man mit diesem Steuerkonzept gar nicht.” Hier sind gleich mehrere Vorurteile und Merkwürdigkeiten versammelt:

“Verursacher der Finanzkrise”? Die Finanzkrise von 2008 ist Resultat eines Geflechts von Ursachen und Wirkungsketten. Es fängt an bei der staatlichen Förderung des Häuserkaufs für Familien mit geringem Einkommen im US-Markt, gestützt durch niedrige Zinsen der Fed, was zur Entwicklung des Subprime-Marktes geführt hat, welcher einen Anreiz zur Überschuldung gab. Es geht weiter über neue Finanztechniken der Bündelung, des Tranching und der Verbirefung der Subprime-Ansprüche, die dann an Dritte weiterkauft wurden. Und weiter über das unsachgemäße und über-optimistische Rating dieser Derivate durch Rating-Agenturen. Auch die Globalisierung der Kapitalmärkte, die eine internationale Diversifizierung von Portfolios möglich machte, spielt eine Rolle, so dass eigentlich “toxische” Derivate auch von Banken anderer Länder gehalten wurden (allerdings meist im Glauben an das AA-Rating). Ferner die Verflechtung der Finanzinstitute untereinander, was zu Ansteckungs- und Kaskadeneffekten im Fall der Schieflage v.a. “systemrelevanter” Player führen kann. Schließlich gibt es selbstverstärkende Effekte durch Geldmarktfonds, welche Banken kurzfristige Liquidität bereitstellen, selbst aber Run-anfällig sind und bei kurzfristigem Abzug ihrer Mittel aufgrund von Nervosität der Anleger ihrerseits den Banken Liquidität entziehen müssen genau dann, wenn diese sie aufgrund derselben Nervosität am meisten brauchen. Undsoweiter, undsoweiter. Wem die technischen und ökonomischen Details zu kompliziert sind, der fasst es gern mit “Die Spekulanten sind Schuld” zusammen und schimpft auf “zockende Banken”. Solchen Leuten würde ich aber nur sehr ungerne die Deutungshoheit über die Finanzkrise oder die Gestaltung der Spielregeln für das Finanzsystem und regulatorischen Eingriffe überlassen. Nach 10 Jahren der Diskussion überkommen mich inzwischen narkoleptische Anfälle, wenn wieder jemand von “zockenden Banken” schwadroniert.

“Die Spekulanten”: Ökonomisch gesehen ist Spekulation das Ausnutzen (erwarteter) Preisunterschiede in der Zeit. Der (erwartete, jedoch unsichere) Gewinn wird nicht durch Erstellung einer sichtbaren ökonomischen Leistung, einer Wertschöpfung erzielt, sondern nur durch das Kaufen und Verkaufen eines Assets zur richtigen Zeit. Das erscheint vielen ZeitgenossInnen suspekt und nährt eine tief verwurzelte Aversion gegen “Spekulanten” (übrigens ein Ausdruck, der auch bei Grünen und Linken äußerst selten in gegenderter Form vorkommt). Wenden wir uns wieder dem Kleinsparer zu, der Aktien für seine Altersvorsorge kauft. Selbstredend wird hier akzeptiert, dass unser Kleinsparer von einer Wertsteigerung über viele Jahre hinweg ausgehen kann. Was ist das anderes als Spekulation? Man kann sich auch nicht herausreden damit, dass es ja in der langen Frist “fundamentale” Gründe für eine Wertsteigerung gibt. Ja, klar. Aber auch diese sind unsicher und man muss darüber Erwartungen bilden. Es gibt auch kurzfristige fundamentale Gründe, wenn ich z.B. aufgrund von Wetterprognosen Ernteausfälle erwarte und deshalb bestimmte Agro-Wertpapiere lieber schon heute verkaufe. Oder wenn ein populistischer unberechenbarer Staatschef den Notenbankchef feuert und gegen einen unfähigen Vasallen austauscht, wird das mein Vertrauen in die Währung dieses Landes nicht gerade stärken und ich werde diese Währung aus dem Portfolio schmeißen. Der Kurs wird entsprechend sinken. Und das ist auch der ökonomische Sinn hinter Spekulation: die schnelle Einspeisung neuer Informationen oder auch nur Erwartungen in das Preissystem der Finanzmärkte. Problematisch kann es zwar durchaus werden, wenn Erwartungen selbstreferentiell werden und dann z.B. Kurse deshalb und nur deshalb steigen, weil alle Marktteilnehmer glauben, dass alle anderen Teilnehmer an steigende Kurse glauben und deshalb investieren. Es gibt aber keine Möglichkeit, im vorhinein “gerechtfertigte” von “übertreibender” Spekulation zu unterscheiden. Das würde Wissen voraussetzen, das niemand im vorhinein haben kann.

Übrigens setzen viele Finanzinvestoren – die den Vorurteilen nach angeblich immer nur kurzfristige Profitmaximierer sind – verstärkt auf grüne Investments, weil sie erkennen, dass in der langen Frist nur eine dekarbonisierte und ressourcensparende Wirtschaft erfolgreich sein kann. Im klassischen Sinn spekulieren sie also auf Green Economy. Das führt dazu, dass grüne Assets inzwischen knapp werden. Grüne Fonds können so zwar stolz ihre Wertentwicklung zeigen und Green Investment muss nicht nur vom guten Gewissen leben, sondern kann auch Renditen vorweisen, wenigstens auf dem Papier. Aber Anlegeprofis warnen schon vor Übertreibungen: Fangen alle an, verstärkt grüne Investments nachzufragen, übertreibt die Wertentwicklung die derzeit erkennbare und abschätzbare Wertschöpfung in diesen Bereichen.

Nebenbei: Die selektive Wahrnehmung, bei politisch angenehmen Investments das Wort “Spekulation” tunlichst zu vermeiden, und diese in allen anderen Fällen mit “Zocken” gleichzusetzen und ihr somit eine rein negative Konnotation aufzudrücken, ist auch in anderer Hinsicht merkwürdig. Bei zinstragenden Assets mit festen Ansprüchen fühlt man sich dem “zockenden” Anleger, der in volatile unsichere Assets investiert, moralisch überlegen. Man investiert ja solide, konservativ. Der Mehrwert, den eine Investition letztlich durch reale Wertschöpfung hervorbringen soll, wird aber immer unter Unsicherheit, also einem unternehmerischen Risiko erzeugt. Der “zockende” Anleger, dessen Spekulation – siehe oben – immerhin i.d.R. auch die Informationseffizienz des Preissystems erhöht, trägt selbst ein ökonomisches Risiko. Der Anleger in Zinstitel nicht. Wieso sollte es moralisch wertvoller sein, einen fast risikolosen (und im Bankrottfall: priorisierten) Anspruch auf einen Mehrwert geltend zu machen, der nur unter hohem unternehmerischem Risiko erzeugt werden kann?

Zurück zu den Aktienkäufen, die nach Scholz’ Vorschlag besteuert werden sollen. Wie bereits gesagt, sind die einmaligen Kosten in dem Fall, wo die Aktie langfristig gehalten wird, vernachlässigbar. Kommen wir jetzt zu den bösen Zockern, die lediglich “kurzfristig spekulieren” wollen und deshalb ihr Aktienportfolio täglich, ja stündlich umbauen. Diese wären allerdings durch die Transaktionssteuer sehr stark getroffen. Würde ich oben genanntes 10.000,- Euro DAX-Aktienportfolio täglich umbauen, wären nach 5 Jahren (bei 5 Handelstagen die Woche) nicht nur 20,- sondern 2.600,- Euro Transaktionskosten fällig. Der Hochfrequenzhandel im Millisekundenbereich käme gänzlich zum Erliegen (jedenfalls der Handel mit dieser Sorte von Aktien). Also insofern ist der Vorschlag sehr wohl geeignet, diese “kurzfristige Spekulation” zu beenden. Würde der Vorschlag auf alle möglichen finanziellen Assets ausgedehnt, so käme jedweder Hochfrequenz- oder auch nur kurzfristig orientierte Handel zum Erliegen. Ich gehe davon aus, dass vielen KritikerInnen der Scholz-Vorschlag nicht weit genug geht, was das Eindämmen kurzfristiger Spekulation angeht. Aber man kann nicht behaupten, dass der Vorschlag nicht im Grundsatz dazu geeignet ist – falls man denn dieses Ziel hat.

Hier kommen wir nun zu dem ursprünglichen Zweck einer Finanztransaktionssteuer, welche durch die Tobin-Steuer inspiriert wurde. Man möchte die hohe Volatilität (und dadurch erzeugte Unsicherheit), die sich nicht durch fundamentale Faktoren erklären und somit rechtfertigen lässt, verringern, und auch das Abdriften der Preisentwicklung vom “Fundamentalwert” vermeiden. Das soll insgesamt zu einer höheren “Finanzstabilität” beitragen.

Wird denn die Volatilität eingedämmt? Empirische Erfahrungen von Ländern mit einer Transaktionssteuer zeigen, dass das eher nicht der Fall ist. Warum überrascht mich das nicht? Wie oben gezeigt, führt kurzfristige Spekulation dazu, dass viele kleine und größere neue Informationen oder auch nur Erwartungen über irgendwelche kursrelevanten Dinge schnell eingepreist werden. Finanzmärkte sind dann weniger “überraschbarer”, nehmen vieles vorweg. Wenn kleine kurzfristige Portfolioanpassungen aber unterbleiben, weil sie plötzlich durch die Steuer teuer sind, werden sie erst dann vorgenommen, wenn ein Asset deutlich über- oder unterbewertet erscheint. Dann sind die Kursausschläge entsprechend größer. Außerdem wird das gesamte tägliche Handelsvolumen erheblich eingeschränkt. Das bedeutet nichts anderes, als dass diese Assets weniger liquide sind: es wird schwieriger, Tauschpartner zu finden. Das ist nicht gerade von Vorteil für das reibungslose Funktionieren eines Marktes. Wenn wenig am Markt getauscht wird, dann können im übrigen schon die Trades einiger weniger den Preis beeinflussen. Es ist also keineswegs klar, dass die Volatilität kleiner wird. Es ist übrigens auch eine Funktion des Hochfrequenzhandels als market maker zu fungieren: das Asset bleibt stets liquide, praktisch jeder trade, der aufgrund neuer Informationen jemandem notwendig erscheint, kann auch durchgeführt werden.

Liegen die Prise dann näher am Fundamentalwert? Gibt es weniger “Übertreibungen”? Dazu müsste man wissen, was denn der “Fundamentalwert” eines Assets ist. Bei Aktien wird genre der abdiskontierte Gegenwartswert der zukünftigen Gewinne als fundamentaler “Wert” der Unternehmung postuliert. Aber die zukünftigen Gewinne kennen wir nicht, d.h. faktisch sind es erwartete Gewinne, also spielen Millionen von individuellen, jeweils informationsgetriebenen Erwartungen der AnlegerInnen eine Rolle. Bei festverzinslichen Wertpapieren spiegeln die effektiven Renditen (und damit die Preise der Papiere) u.a. das Ausfallrisiko wider. Auch dieses ist nicht objektiv gegeben, sondern ist erwartungsabhängig. Über die Entwicklung von “Blasen” und deren “Platzen” kann ein jeder schwadronieren – insbesondere dann, wenn man keine Ahnung vom Fundamentalwert hat, obgleich die starke Abweichung von eben diesem eine Blase definiert.

Wird Finanzstabilität gesichert? Für viele Menschen vermitteln volatile Kurse den Eindruck von “Instabilität”. Wenn sich Preise finanzieller Assets dagegen in ruhigen Bahnen bewegen, glaubt man, das Finanzsystem sei stabil. Das ist ein gefährlicher Irrtum. Finanzakteure haben Kenntnisse und Mittel, wie man mit Volatilität umgeht, sie ist nicht per se ein Problem. Auch aus diesem Grund gibt es Finanzderivate wie z.B. options, um Risiken aus der Kursentwicklung eingrenzen (“hedgen”) zu können. Wenn ÖkonomInnen von Finanzstabilität sprechen, so meinen sie eigentlich, dass das gesamte Finanzsystem, insbesondere die Banken mit ihren Einlagen der Kunden, nicht durch sich ausbreitende Schocks ins Wanken kommt. Das hat etwas mit der Art der Regulierung auf die Mikroebene einzelner Banken, vor allem aber auch mit makroprudenzieller Regulierung zu tun. Die Netzwerkstruktur der Finanzinstitute untereinander spielt ebenso eine Rolle wie die Identifikation sog. “systemischer” Risiken. Kurzfristige Kursschwankungen hingegen spielen hierbei keine besondere Rolle.

“Statt normaler Aktien sollte man doch lieber diese ‘Zockerinstrumente’ wie z.B. Derivate besteuern”. Das hört man häufig gerade von denjenigen, die wenig bis gar nichts von Derivaten verstehen. Die nicht wissen, was eine put option ist oder was der Sinn von asset backed securities ist. Natürlich gibt es auch Finanzprodukte und Finanztechnologien, die fragwürdig sind, und die am Ende (systemisch) mehr Schaden als Nutzen bringen. Das ist dann aber eine Frage der Regulierung und der Zulassung zum Handel, nicht eine Frage der Besteuerung. Und bei der Beantwortung dieser Frage würde ich mich wohler fühlen, wenn das ExpertInnen täten, die davon Ahnung haben. Wenn man z.B. eine Solaraktie kauft, weil man darauf spekuliert, dass dieser Markt künftig boomen wird, das Geld aber nächstes Jahr braucht und man nicht weiß, ob nicht ausgerechnet dann der Kurs zufällig sehr niedrig ist, könnte man dieses Risiko durch das käuflich zu erwerbende Recht absichern, die Aktie zu diesem späteren Zeitpunkt X zu einem schon heute vereinbarten Preis an die Marktgegenseite zu verkaufen. Mit anderen Worten: Wer das Spekulationsrisiko gerade begrenzen will, kann sich eine put option kaufen, sprich: ein Derivat. Wer heute viel in die Aussaat und Pflege von Mais investiert, ohne zu wissen wie hoch der Maispreis im September sein wird, wenn der Mais geerntet wird, kann ebenfalls eine solche put option, sprich: ein Derivat kaufen, um dieses unternehmerische Risiko abzusichern. Wenn eine Bank langfristige Kredite in der Bilanz hat, die vermutlich ausfallbedroht sind, und das Risiko, ob alle oder Teile komplett oder teilweise ausfallen, zu heikel ist, könnte sie die Ansprüche bündeln und verbriefen und weiterverkaufen als asset backed securities an jemanden, der sich etwas mehr Risiko im Portfolio leisten kann oder über bessere Hedgingmöglichkeiten verfügt als die Bank. Kollektiv gesehen wäre das eine bessere Risikoallokation. Zudem wird durch die erhöhte Liquidität aufgrund potenzieller Verbriefbarkeit die Kreditvergabe attraktiver (Senkung Liquiditätsprämien). Die Beispiele zeigen, dass Derivate durchaus kluges Risiko- und Liquiditätsmanagement erleichtern können und insofern auch für das genaue Gegenteil von “Zocken” stehen können.

“Diese Mini-Transaktionssteuer, die erst 10 Jahre nach der Finanzkrise kommt, reicht bei weitem nicht aus, um die Verursacher der Krise an den Kosten der Finanzstabilität zu beteiligen.” Auch da geht manches durcheinander. Der ursprüngliche Zweck einer Finanztransaktionssteuer war es, kurzfristige spekulative Trades unrentabel zu machen in der Hoffnung, dass dadurch mehr Ruhe in die Märkte kommt, d.h. die Volatilität abnimmt, und spekulative Übertreibungen nicht so schnell den Preis vom Fundamentalwert wegtreiben. Der Zweck war explizit nicht eine hohe Ergiebigkeit der Steuer, um damit anderweitige Aufgaben zu finanzieren. Wenn man dauerhaft nennenswerte Steuereinnahmen generieren möchte, dann sollte man dafür keine Steuer verwenden, deren wesentlicher Effekt es ist (und sein soll), die eigene Steuerbemessungsgrundlage zu erodieren (hier: die Anzahl der Trades). Das ist sinnbefreit. Ganz generell ist es fragwürdig, mit Lenkungssteuern dauerhafte Aufgaben zu finanzieren, denn wenn der Lenkungseffekt erfüllt ist, sollten die Steuereinnahmen minimal werden.

Die Beteiligung des Finanzsektors an der Finanzierung von Finanzstabilität wird bereits anderweitig realisiert. Zum einen gibt es höhere Eigenkapitalanforderungen, zum anderen gibt es Beiträge für Fonds, aus denen Finanzhilfen im Fall von Schieflagen bezahlt werden sollen, ohne dafür den Steuerzahler bemühen zu müssen. Das hat mit der Transaktionssteuer nichts zu tun. Zudem ist Finanzstabilität nur zu einem (geringeren) Teil eine Frage irgendwelcher zu finanzierender Fonds, sondern vor allem eine Frage einer besseren Regulierung und Finanzaufsicht. Hier hat sich bereits vieles getan, auch wenn man da noch nicht alle diskutierten Möglichkeiten ausgeschöpft hat, Stichwort: Bankenunion, europäische Einlagenrückversicherung, Eigenkapitaldeckung auch für Staatsanleihen. Wer dennoch den Finanzsektor stärker zur Kasse bitten, die “Kleinanleger” aber schonen möchte, sollte sich die Financial Acitivity Tax als Alternative anschauen sowie die weiteren Vorschläge des Internationalen Währungsfonds. Die Finanztransaktionssteuer ist da nicht das Mittel der Wahl.

Ich wünsche mir eine informierte Debatte, in der Begriffe wie Spekulation, Derivate, Hochfrequenzhandel, Hedging, nicht suggestiv auf Ressentiments der Zuhörer setzen, die in der Regel davon wenig bis keine Ahnung haben. Eine Debatte, in der Ziele und Zielkonflikte klar benannt sind (“gegen Spekulation” impliziert keineswegs “mehr Finanzstabilität”, und “Lenkungswirkung erzielen” und “ergiebige Steuereinnahmen erzielen” passen nicht recht zusammen). Eine Debatte, wo nicht auf laienhafte Intuition bei den Wirkungsmechanismen, sondern auf Theorie und empirische Evidenz gesetzt wird. Und bitte nicht immer “den Kleinsparer” oder “den Mittelstand” oder “den Normalverdiener” wie ein nicht angreifbares moralisches Schutzschild vor sich hertragen, wenn es keine Evidenz dafür gibt, dass diese besonders betroffen sind. Ich habe Zweifel, ob man dann zu dem Schluss kommen wird, dass eine Finanztransaktionssteuer überhaupt ein zielführendes Instrument ist. Es soll ja schließlich um effiziente Erreichung klar definierter Ziele gehen, und nicht darum, ein seit Jahrzehnten propagiertes Instrument um seiner selbst willen zum Durchbruch zu verhelfen. Ich denke, dass es viel wichtigere Baustellen auf dem Weg zu Finanzstabilität und relativ wenig Bedarf an neuartigen Steuereinnahmen gibt.

Grüne Klimapolitik: Preise, Mengen, Quoten

Nach dem vielerorts zu Recht als unambitioniert kritisierten Klimapaket der Großen Koalition legen die Grünen ihre Vorschläge vor, die auf dem Parteitag im November 2019 beschlossen werden sollen. Bezüglich der Ziele, des konkreten CO2-Preises und vieler begleitender Maßnahmen wird es mit Sicherheit ein deutlich ambitionierteres Maßnahmenpaket als das der Regierung sein. Gleichzeitig soll es auch das wirtschaftspolitische Image der Grünen schärfen, da auch sie auf das marktkonforme Instrument der CO2-Bepreisung, auf Innovationen sowie unterstützende industriepolitische Maßnahmen setzen. Die umfangreichen Maßnahmen sind eingebettet in die ordnungspolitische Vorstellung einer “ökologisch-sozialen Marktwirtschaft”. So weit, so gut. Bei näherem Hinsehen zeigen sich aber Brüche, die Thema dieses Beitrags sind. Ich beziehe mich dabei auf Positionen, die man in unterschiedlichen Medien und öffentlich zugänglichen Positionspapieren und Leitanträgen nachlesen kann.

Dreh- und Angelpunkt einer marktwirtschaftlichen Klimastrategie ist die Internalisierung externer Effekte durch Einführung von CO2-Preisen. Dies kann einerseits durch eine Mengensteuerung geschehen, wie das beim Emissionszertifikate-Handel (ETS) der Fall ist, bei dem sich der Preis endogen am Markt ergibt. Ein solches ETS gibt es derzeit schon bei der Energieerzeugung und in ausgewählten Industriebranchen sowie dem innereuropäischen Flugverkehr. Oder man gibt wie bei der CO2-Steuer einen Preis vor und erhält durch Substitutions- und technologische Anpassungsprozesse die angestrebte CO2-Mengenreduktion. In beiden Fällen sind begleitende Maßnahmen erforderlich, um zum einen Substitutionsmöglichkeiten im Bereich der Infrastruktur zu schaffen (z.B. ÖPNV-Kapazitätsausbau), und zum anderen um Innovationen und Wechsel hin zu klimafreundlichen Technologien anzuregen, z.B. durch Förderprogramme, aber auch z.B. durch das Verbot von Ölheizungen bei Neubauten ab 20XX. Gegnern solcher “Verbotspolitik” ist oft nicht klar, dass manchmal erst solche command-and-control Maßnahmen Ingenieure vor neue Probleme stellen, die sie dann durch Innovationen lösen. Diese ergänzenden Maßnahmen sind im Fall einer CO2-Steuer sogar notwendig, um eine deutliche Verhaltens- und somit Emissionsmengenänderung zu induzieren. Bei der Zertifikatslösung würde die Mengenänderung hingegen erzwungen werden. Hier haben die begleitenden Maßnahmen den Zweck eines möglichst sanften Übergangs, ohne dass es zu extremen Preiseffekten und brachialen Anpassungsproblemen kommt.

Nun entwickeln die Grünen aber ein außerordentlich komplexes Maßnahmenbündel, welches sowohl auf einer CO2-Steuer basiert (genau genommen ist nur von einem staatlich gesetzten Preis die Rede), als auch einer teilweisen Ausdehnung des ETS sowie zusätzlich sektorspezifischer Ziel- und Quotenvorgaben, zahlreicher ordnungsrechtlicher Regulierungen, und noch zahlreicherer Förder- und Investitionsmaßnahmen, z.T. mit Quersubventionierungseffekten. Sie bezeichnen dies als “klugen Mix” aus Maßnahmen, doch es steht zu befürchten, dass das Wirrwar von sich z.T. überlappenden Maßnahmen und die nicht gewährleistete Einheitlichkeit eines sektorübergreifenden CO2-Preises das Ziel nur zu unnötig hohen volkswirtschaftlichen Kosten erreicht, und ein Controlling, ob die Maßnahmen effektiv sind und das ganze Programm kosteneffizient ist, praktisch unmöglich ist – ein Fehler, den der Bundesrechnungshof schon bei der Energiewende heftig gerügt hat.

Allein ein deutlicher CO2-Preis würde erhebliche Anpassungseffekte auslösen, nicht nur im Verhalten von Haushalten und Firmen, sondern auch bezüglich der Investitionen in klimaschonende Technologien und der entsprechenden Ausrichtung von Forschung und Entwicklung. Das Vertrauen in diese marktwirtschaftlichen Anpassungsprozesse scheint aber eher gering zu sein, wenn man meint, sie durch ein äußerst kleinteiliges sektor- und technologiespezifisches Maßnahmenbündel und staatliche Vorgaben ergänzen zu müssen. Zudem erscheint mir das Gesamtpaket teilweise inkohärent zu sein, u.a. weil es auf Missverständnissen bezüglich der Funktionsweise marktwirtschaftlicher Instrumente beruht.

Es wird zum einen vorgeschlagen, das ETS auf weitere Bereiche auszudehnen wie z.B. weitere Industriesektoren, den außereuropäischen Flugverkehr sowie den Schiffsverkehr. Von einer Ausdehnung des Systems auf grundsätzliche alle Sektoren (Energie, Wohnen, Industrie, Verkehr, Landwirtschaft) ist dagegen nicht die Rede. Hier setzt man lieber auf eine CO2-Steuer. Nun ergibt sich dadurch aber das grundsätzliche Problem unterschiedlicher CO2-Preise in ETS- und non-ETS-Sektoren, welches nur unzureichend angegangen wird. Dies wirkt verzerrend und führt zu Ineffizienzen, da CO2 nicht automatisch dort eingespart wird, wo es die geringsten Kosten verursacht. Dem Klima ist es völlig egal, wo das CO2 eingespart wird, der Volkswirtschaft aber nicht. Anders als im Vorschlag des SVR wird die CO2-Steuer nicht als Instrument in einer Übergangsphase hin zu einem umfassenden ETS betrachtet, sondern als dauerhaft paralleles Instrument. Wenn man dann aber tatsächlich einen einheitlichen CO2-Preis erreichen würde (etwa indem in ETS-Sektoren nur die Differenz zwischen Steuersatz und Zertifikatspreis als Steuer erhoben wird), dann entfällt der Sinn des ETS, einen adäquaten Marktpreis bei vorgegebener Emissionsreduktion zu finden.

Nun gut, wenn man auf den eigentlich aus ökologischer Sicht ungeheuren Vorzug des ETS verzichten möchte, den CO2-Mengenreduktionspfad so definieren zu können, dass das CO2-Budget nicht überschritten wird und Klimaneutralität im Zieljahr 2050 erreicht wird, kann man ja auf eine reine Preissteuerung per CO2-Steuer setzen. Da hier die Mengenwirkung aber ungewiss ist, wird dann jedoch per Quotenregelung und sektorspezifischen Reduktionszielen nachgeholfen. Das klingt eher nach sowjetischem 5-Jahres-Plan. Wenn man der Preiswirkung nicht traut und relativ detailliert in einzelwirtschaftliche Mengenentscheidungen eingreift, dann könnte man eigentlich gleich auf das ETS setzen, welches viel einfacher und zuverlässiger die Mengenreduktion erreicht. Gleichzeitig Preise und Mengen staatlich zu regulieren, ist eine Chimäre. Nochmal: dem Klima ist es egal, wann wieviel in welchen Sektoren eingespart wird, solange die akkumulierten Emissionen nicht das verbliebene CO2-Budget überschreiten, was eigentlich das übergeordnete Leitprinzip sein sollte. Quoten, zum Beispiel für Elektroautos, setzen zum einen voraus, dass der Staat weiß, welche Technologien langfristig sinnvoll sind, und dass eine Einsparung z.B. im Bereich des Individualverkehrs sinnvoller ist als z.B. eine noch ambitioniertere Einsparung per Gebäudesanierung. Oder in der Landwirtschaft. Oder in der Stahlindustrie. Jedoch: das wissen wir nicht. Unter keinen Umständen darf der Markt aber selbst herausfinden, wo man am schnellsten und am preiswertesten einspart, dafür scheint das in der Grünen-DNA verankerte Misstrauen gegenüber Märkten noch zu groß zu sein, auch wenn die Rhetorik deutlich marktwirtschafts-freundlicher geworden ist.

Es finden sich Vorschläge, die auf Quersubventionierung hinauslaufen: Wer Technologie A verwendet, muss eine Abgabe zahlen, mit der die Nutzung der klimafreundlichen alternativen Technologie B gefördert wird. So etwas kann sinnvoll sein, wenn Technologie B noch in den Kinderschuhen steckt, und man durch Stimulierung der Nachfrage starke Skaleneffekte und so Kostendegressionseffekte hervorrufen kann wie das z.B. im Bereich der Photovoltaik geschehen ist. Die Schattenseite ist jedoch, dass die Extrakosten, die der Technologie A neben dem CO2-Preis auferlegt werden, faktisch die Emissionen stärker verteuern als in anderen Sektoren, der CO2-Preis also nicht mehr einheitlich ist. Zudem bilden solche und ähnliche Vorschläge ein kaum überschaubares Geflecht von Abgaben einerseits und Fördertöpfen andererseits, was das Controlling enorm erschwert (siehe oben). Es wäre ja möglich, dass allein der steigende CO2-Preis die Substitution von A durch B bewirkt, ohne das an allen Ecken und Enden mit Extramaßnahmen nachgeholfen werden muss. Falls nicht, so könnte das ganz schlicht daran liegen, dass der CO2-Preis noch zu gering ist.

Eine CO2-Steuer wird vom Staat festgelegt. Hier sind die Vorschläge der Grünen deutlich progressiver als beim Klimapaket der GroKo, bleiben aber dennoch hinter anderen Ländern (Schweiz, Schweden), Vorstellungen von Wissenschaftlern (UBA oder als “neoliberal” geltenden Ökonomen), Aktivisten (FFF) und sogar der Industrie (VDMA) zurück. Interessant ist, dass man auch bei den ETS-Sektoren, da die Einheitlichkeit des Preises nun mal nicht gewährleistet ist, zumindest regulatorische Preiseingriffe vorsieht, konkret: Mindestpreise für Zertifikate, “um die Anreizwirkung aufrecht zu erhalten”. Ob es sich um den Preis beim initialen Verkauf bzw. Versteigerung der Zertifikate auf dem Primärmarkt, oder einen regulatorischen Eingriff auf dem Sekundärmarkt handelt, bleibt etwas unklar; ich gehe von Letzterem aus. Diese Mixtur aus Preis- und Mengenvorgaben führt nicht nur zu adversen Anreizeffekten. Die Begründung zeugt auch von einem Missverstehen dieses Instrumentes: Es bedarf beim ETS keines speziellen “Anreizes” zur Reduktion von CO2, denn diese wird durch den jährliche Cap staatlich vorgegeben! Wenn der Marktpreis nun nicht weiter sinken kann als der verordnete Mindestpreis, so kommt es an dieser Grenze zu einem künstlich erzeugten Angebotsüberschuss nach Zertifikaten und dementsprechend zu Rationierungseffekten. Firmen, die CO2 eingespart haben und nun ihr Zertifikat nicht mehr benötigen, finden ggf. keinen Käufer zum Minimalpreis, der oberhalb des Gleichgewichtsniveaus liegt. In der Nähe des Minimalpreises könnte daher der Anreiz CO2 einzusparen sogar zurückgehen um nicht eventuell auf der rationierten Marktseite zu stehen. Es ist damit zu rechnen, dass das Überschussangebot von Spekulanten zum Minimalpreis aufgekauft wird in der Erwartung auf Preissteigerungen während der Laufzeit der Zertifikate. Wird diese Erwartung erfüllt, ziehen diese Spekulanten Renten aus dem Markt, die ihnen der Gesetzgeber ermöglicht hat. Man kann allenfalls argumentieren, dass der Anreiz auf klimafreundliche Technologien umzustellen, dadurch ausgelöst wird, dass man sich den künstlich erzeugten Dysfunktionalitäten des ETS-Marktes entziehen möchte. Das wäre allerdings eine recht perverse Argumentation. Wenn der Börsenpreis politisch als zu niedrig empfunden wird, könnte der Staat ja auch ganz einfach ETS kaufen und stilllegen, um den Preis zu stabilisieren.

Auch gesonderte Maßnahmen, welche europäische Inlandsflüge teurer machen sollen, um den Verkehr z.B. auf die Schiene zu bringen, sind gut gemeint, zeigen aber, dass das ETS nicht richtig verstanden wird: Sind die Maßnahmen erfolgreich, d.h. reduziert sich der innereuropäische Flugverkehr (bzw. bei der geplanten Ausdehnung des ETS: der Flugverkehr insgesamt), so sinkt die Nachfrage der Fluglinien nach Zertifikaten, deren Preis dann fällt und von anderen Emittenten (z.B. Kohlekraftwerken?) gekauft und verwendet wird. An den Emissionen ändert sich konstruktionsbedingt nichts. Ähnlich ist auch der Irrglaube, durch Verbot von Inlandsflügen würde CO2 eingespart: Die erlaubten Emissionen fallen dann woanders an. Man könnte hier jedoch wieder regulatorisch eingreifen und diejenigen Zertifikate, die durch die Flugpreis-erhöhenden Maßnahmen induzierte Verhaltensänderung nicht mehr nachgefragt werden, staatlicherseits vom Markt nehmen/kaufen. Angesichts dieser irrsinnig komplizierten Konstruktion, welche die Logik des ETS ohnehin völlig außer Kraft setzt, hätte man dann lieber für dessen Abschaffung und Ersatz durch komplexe Bepreisungsregeln plädieren sollen.

Was die Investitionen in klimafreundliche Technologien betrifft, so scheinen die Grünen trotz des deutlich höheren CO2-Preises als im GroKo-Klimapaket kaum Hoffnung zu haben, dass dies private Investitionen in erheblichem Umfang auslöst. Der Fokus liegt nämlich klar auf staatlicher Förderung privater Investitionen sowie auf Investitionen durch den Staat selbst. Schon jetzt scheinen viele Unternehmen erheblich progressiver zu sein als die derzeitige Regierung. Mit ambitionierten Zielen für die klimaneutrale Produktion von Autos oder Stahl, mit einem vorgeschlagenen CO2-Preis von 110 Euro/Tonne (VDMA) und vor allem mit entsprechenden Investitionen gehen einige Firmen voran, obwohl es derzeit noch gar keine wirklich wirksame Klimapolitik gibt. Ob man tatsächlich einen so komplexen und voluminösen fiskalischen Instrumentenkasten braucht, wie es die Vorstellungen der Grünen nahelegen, werden wir sehen. Selbstverständlich sind staatliche Investitionen und Förderungen wichtig. Aber es werden mit keinem Wort positive Erwartungen bezüglich des privaten Engagements ausgesprochen oder gar Abschätzungen von Größenordnungen. Das ist aber nicht unwichtig um diesbezügliche Staatstätigkeit ökonomisch begründen zu können.

Auch die gut gemeinte Einführung von “Preiskorridoren” um stabile Erwartungen bezüglich der CO2-Preisentwicklung im ETS zu generieren, ist kritikwürdig. Wie oben beim Minimalpreis angesprochen, so gibt es auch bei einem Maximnalpreis adverse Anreizeffekte (künstliche Rationierung der Nachfrageseite; Firmen, die sich nicht rechtzeitig mit Zertifikaten eingedeckt haben und nun durch staatliche Verordnung rationiert werden, können nicht produzieren. Es kommt quasi einem Produktionsverbot gleich). Nur wenn man damit rechnet, dauerhaft rationiert zu werden, lohnt sich zu überlegen in klimaneutrale Technologien zu investieren, weil man dann keine Zertifikate nachfragen muss. Auch hier liegt der “Anreiz” darin, sich den künstlich erzeugten Dysfunktionalitäten des Marktes zu entziehen. Fraglich ist jedoch, ob das dann diejenigen Firmen sind, bei denen der Technologiewechsel auch am wirtschaftlichsten ist. Das zu gewährleisten war aber der Sinn des ETS. Warum sollte die Stabilisierung der Preiserwartungen so wichtig sein, dass sie regulatorische Eingriffe rechtfertigt, die den Preismechanismus außer Kraft setzen? Unternehmen sind in einer Marktwirtschaft durchaus gewohnt, langfristige Investitionsentscheidungen zu treffen, obwohl Rohstoff- und Güterpreise schwanken. Zudem gibt es Terminmärkte für Zertifikate sowie andere Hedginginstrumente, so dass Risikomanagement auch ohne staatliche Assistenz möglich ist. Würde man im ETS die jährlichen Caps so festlegen, dass planbar im Jahr 2050 so gut wie keine Emissionsrechte mehr vorhanden sein werden, kann sich jeder Investor an fünf Fingern abzählen, dass demnächst fossile Investitionen mit einem Zeithorizont von ein paar Jahrzehnten (z.B. die neue Ölheizung) sich wohl schwerlich amortisieren werden.

Ein Kernpunkt, auf den die Grünen besonders stolz sind, ist die Entlastung der Haushalte dergestalt, dass ärmere Haushalte durch die CO2-Bepreisung nicht nur nicht belastet, sondern unter dem Strich sogar entlastet werden. Zum einen soll die Stromsteuer auf ein Minimum gesenkt werden, und vor allem sollen die Bürger pro Kopf ein “Energiegeld” erhalten, welches den Kaufkraftverlust ihres Einkommens durch die CO2-Preisüberwälzung kompensiert. Wer unterdurchschnittlich viel CO2 emittiert – und dies sind vor allem die ärmeren Haushalte aufgrund des geringeren Konsums – profitiert sogar. Das ist im Kern ein sehr guter Ansatz. Nun ist von einem anfänglichen CO2-Preis von 40 Euro/Tonne die Rede und einem Energiegeld von 100 Euro pro Person und Jahr. Zu bedenken ist, dass offenbar nur die Einnahmen der Steuer an die Bürger teilweise zurückgegeben werden soll, während das bei den Einnahmen aus dem Zertifikatsverkauf nicht der Fall zu sein scheint. Bei derzeit etwa 9 Tonnen CO2 pro Person und Jahr ist ein Energiegeld von 100 Euro allerdings nur eine sehr mäßige Rückerstattung, falls man von einer weitgehenden Überwälzung der Kosten ausgeht. Bei der Nachbesteuerung von CO2 bei importierten Gütern (“border carbon adjustment”) wird denn auch gleich gesagt, dass dies zur Teilfinanzierung der zahlreichen vorgeschlagenen “Fonds” dient, die alles mögliche bezüglich der “ökologischen Transformation” fördern sollen. Deutlich radikaler, aber auch schlüssiger und für die Bürgern glaubwürdiger wäre es, wenn alle Einnahmen aus der Internalisierung externer Kosten (CO2-Steuer, Einnahmen aus dem Verkauf der Zertifikaten, nachgelagerte Besteuerung an der Grenze) ohne weitere fiskalische Budgetwirkungen unmittelbar an die Bürger zurückgegeben werden (sowie Ausgleich für die Exporteure, denn dort tragen nicht die inländischen Haushalte, sondern ausländische Kunden die Steuerlast mit, und die heimische Firma würde sonst Wettbewerbsverluste erleiden). Den fiskalischen Begehrlichkeiten des Staates sollte dies entzogen sein. Sein Budget einschließlich der ganzen Klima-Förderprogramme sollte sich vorwiegend über Steuern finanzieren, die nach dem Leistungsfähigkeitsprinzip erhoben werden. Die Höhe der Kompensation, also das “Energiegeld”, ist dann eine Steuerrückerstattung, deren Höhe nicht feststeht, sondern die sich aus der Preis- und Mengenentwicklung ergibt. Die Bürger müssen nicht bloß hoffen, dass die 100 Euro Energiegeld ausreichen um ihre Mehrausgaben zu kompensieren, sie wissen, dass sie (fast) alles zurückbekommen und zwar automatisch. Eine solche fiskalische Regelbindung wäre innovativ gewesen, besonders für die Grünen, die bislang eher für weitere fiskalische Ermächtigungen des Staates stehen, wie sich auch am vorliegenden Konzept zeigt. Immerhin ist das Energiegeld wesentlich überzeugender als die Erhöhung der Pendlerpauschale.

Zwar werden auf dem Parteitag im November auch Positionen bezüglich Globalisierung und internationaler Handelspolitik beschlossen. Es wäre sinnvoll gewesen deutlich zu machen, dass dieses Politikfeld ein integraler Bestandteil der Klimapolitik ist. Man hätte klar konzedieren können, dass Deutschland lediglich etwa 2% zur Emission von Treibhausgasen beiträgt und selbst der Anteil Europas moderat und zudem rückläufig ist. Umso entscheidender ist es, wenn man hier Instrumente, Wissen und Fähigkeiten entwickelt, wie man hohen Wohlstand mit weniger und schließlich ohne fossile Inputs erzeugen kann. Dann kann man die starke Position im Welthandel nutzen, um auch andere Länder (Handelspartner) dazu zu bringen sich auf eine Dekarbonisierungstategie zu verpflichten, und um das entsprechende technologische Know-How zügig zu verbreiten. Dies kann dem Klima sehr viel mehr bringen als nationale Erfolge. Gelänge durch kluges Design von Handelsverträgen und Wissenstransfer die Emissionen allein in China lediglich um 5% zu reduzieren, wäre das mehr als eine 60%-ige Reduktion in Deutschland. Handelsverflechtungen können via Handelsverträge ein mächtiges Vehikel für eine Globalisierung von Klimapolitik sein, und sollten deshalb im Klimaprogramm prominent herausgestellt werden. Hier ist noch viel Luft nach oben.

Alles in allem ist das Klimaprogramm der Grünen deutlich ambitionierter und detaillierter als das GroKo-Paket, von einem Grundverständnis marktwirtschaftlicher Prozesse ist es trotz ständiger anderslauternder Rhetorik nur sehr bedingt getragen. Der Fokus liegt nicht nur auf dem “regulatorischen Rahmen”, den eine sozial-ökologische Marktwirtschaft braucht, wie immer wieder betont wird, sondern auf z.T. sehr detaillierten Eingriffen in Preis-, Mengen- und Technologieentscheidungen, welche die Marktmechanismen nicht bloß “in richtige Bahnen lenken”, sondern partiell außer Kraft setzen. Die Konsequenz wird sein, falls es denn mit der Einhaltung der Klimaziele überhaupt klappt, es unnötig teuer werden wird. Insbesondere wird der Charme der ökologischen Treffsicherheit eines gut ausgestalteten ETS eher achtlos an der Seite liegen gelassen. Dieses Instrument wirkt auf viele Grüne vermutlich doch zu “neoliberal”. Auch deswegen ist der Weg zu einer wirklich wirtschaftskompetenten Partei, die ihren eigenen Anspruch des ordnungsökonomischen Konzeptes einer sozial-ökologischen Marktwirtschaft gerecht wird, doch noch ein Stückchen weiter als viele in der Partei glauben.

CO2-Bepreisung – kurz und bündig

Meine persönliche (derzeitige) Präferenz bezüglich einer Bepreisung von CO2:

  1. Wegen der ökologischen Zielgenauigkeit wird das ETS-Modell im Grundsatz favorisiert (handelbare Emissionsrechte). Ein CO2-Reduktionspfad im Rahmen des noch verbliebenen CO2-Budgets erfordert eine solche Zielgenauigkeit bezüglich der Emissionsmenge. Da aber dessen Ausdehnung auf alle Sektoren sowie die europarechtliche Abstimmung relativ viel Zeit beansprucht, sollte übergangsweise eine CO2-Steuer eingeführt werden und zwar so zeitnah wie möglich.
  2. Öl, Kohle, fossiles Erdgas werden an der Quelle, d.h. bei der erstmaligen inländischen Transaktion besteuert, ähnlich wie das derzeit bei der Mineralölsteuer schon geschieht. Industrie, Stromerzeugung, Wohnen/Heizen und Verkehr werden dadurch automatisch erfasst, da alle fossilen Energieträger durch Steuerüberwälzung teurer werden. Der Steuersatz sollte bei mindestens 100 Euro/Tonne liegen, und dann sukzessive jährlich gesteigert werden. Damit liegt man in etwa auf dem Niveau der Schweiz oder Schwedens, die längst eine solche Steuer haben, und auch in der Nähe der Vorstellungen der Industrie (z.B. VDMA), die sich auf eine deutliche CO2-Bepreisung eingestellt hat.
  3. Im Gegenzug wird die Stromsteuer abgeschafft. Eine allgemeine Besteuerung von Strom unabhängig von der Art der Energiequelle ist nicht zielführend, zumal Strom eine wichtige Rolle bei der Energiewende spielt. Aufgrund der zu erwartenden massiven Relativpreisänderung zuungunsten fossil erzeugten Stroms und entsprechender Nachfragelenkung auf Strom aus erneuerbaren Energien, wird deren Quersubventionierung durch EEG-Umlage nicht mehr nötig sein. Solange noch keine 100%-Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien vorhanden ist, wird die Überschussnachfrage nach grünem Strom zu ausreichend hohen Preisen führen, die zur zügigen Amortisation nötig sind.
  4. Die Steuereinnahmen fließen in einen Fonds, aus dem die Bürger den größten Teil als Steuerrückerstattung pro Kopf oder pro Haushalt erhalten. Dies sollte positive Verteilungswirkungen haben, da Geringverdiener in der Regel einen geringeren CO2-Fußabdruck haben. Jeder Bürger hat eine Steuernummer, welche technisch zur Rückerstattung verwendet werden könnte. Der Fonds sollte unabhängig von tagespolitischer Einflussnahme sein, um den Bürgern das Vertrauen zu geben, dass es sich eben nicht um eine Steuererhöhung handelt, sondern sich in der Summe das verfügbare Einkommen aller Haushalte nicht wesentlich ändert (ärmere Haushalte sogar profitieren). Diese nicht unberechtigte Sorge der Bürger, dass Steuereinnahmen letztlich nur fiskalische Begehrlichkeiten wecken und befriedigen, dürfte die wesentliche Erklärung für das schizophrene Umfrageergebnis sein, dass die große Mehrheit der BürgerInnen sich eine erheblich schärfere Klimapolitik wünschen, gleichzeitig aber eine CO2-Bepreisung ablehnen. Diese Inkonsistenz gilt es deutlich zu machen und zu überwinden. Eine Rückführung der Einnahmen auch als “Steuerrückerstattung” zu benennen statt “Klimadividende” oder “Energiegeld”, was eher an Transferleistungen eines gütigen Staates erinnert, wäre vielleicht hilfreich. Es signalisiert “Das steht mir zu!” statt “Mir wird eine milde Gabe zuteil.”
  5. Synthetisches Erdgas (Power2Gas), welches durch Extraktion von CO2 aus der Atmosphäre gewonnen wurde und deshalb klimaneutral ist, wird logischerweise nicht besteuert. Da derzeit technisch bedingt synthetisches Methan teurer ist als fossiles, sollte dadurch die preisliche Wettbewerbsfähigkeit von Power2Gas deutlich schneller erreicht werden, möglicherweise sofort. Das bietet attraktive Investitionsmöglichkeiten in einen Bereich, der für die Energiewende dringend erforderlich ist. Da es sich bei Power2Gas letztlich um eine Form der Speicherung (nicht: Verbrauch) von Strom handelt, vorzugsweise von Strom aus einem temporären Überschussangebot, sollten hier nur der Strombörsenpreis anfallen.
  6. Die Besteuerung von Biokraftstoffen, die zwar ebenfalls klimaneutral sind, aber anderweitige ökologische Nachteile haben (etwa den enormen Flächenverbrauch zulasten der Nahrungsmittel­produktion), ist noch zu klären. Biokraftstoffe werden derzeit noch von der EU gefördert. Diese Subvention gehört, wie etliche andere fragwürdige Subventionen auch, überprüft bzw. abgeschafft.
  7. Andere klimaschädliche Emissionen wie z.B. Methan oder Lachgas werden in CO2-Äquivalente umgerechnet und ebenfalls besteuert (bzw. später in das ETS einbezogen). Das betrifft beispielsweise die Landwirtschaft oder durch Fracking gefördertes fossiles Erdgas (welches dann entsprechend teurer würde als konventionell gefördertes).
  8. In der Phase der CO2-Steuer werden wertvolle Informationen über Mengenreaktionen gesammelt, die in das adäquate Design eines allgemeinen ETS für alle Sektoren einfließen. Dieses ETS sieht vor, dass mit dem Erwerb von Öl, Kohle, fossilem Gas (also der Bemessungsgrundlage der Steuer) entsprechende Zertifikate zu erwerben sind. In der Zwischenphase können diejenigen Branchen, die schon jetzt Zertifikate erwerben müssen, sich den Erwerbspreis auf die Steuer anrechnen lassen, um eine verzerrende Doppel-Bepreisung zu vermeiden, so dass ein einheitlicher CO2-Preis entsteht, was für eine effiziente Klimapolitik wichtig ist.
  9. In einem späteren ETS soll es kein Grandfathering geben (keine anfängliche kostenlose Zertifikatsvergabe). Die Zertifikate sollen entweder versteigert werden, oder aber ein fester, jedoch im Zeitablauf steigender Ausgabepreis vorgegeben werden. Dies würde einen möglichst nahtlosen Umstieg vom Steuer- auf das ETS-System ermöglichen, indem der zuletzt gültige Steuersatz als Ausgabepreis oder als Mindestpreis der Auktion verwendet wird. Der anschließende Handel auf dem Sekundärmarkt erfolgt dann zum aktuellen Marktpreis. Dieser liefert wichtige Informationen zur Gestaltung des künftigen Ausgabepreises und der künftigen Mengenkürzungen (“caps”). Um sicherzustellen, dass bei der anfänglichen Zertifikatsversteigerung bzw. dem Verkauf nur Emittenten und nicht etwa finanzstarke spekulative Investoren zum Zuge kommen, könnten Zugangsregeln für den Primärmarkt erlassen werden.
  10. Ein Mindest- und Höchstpreis (Korridor) bei einem Zertifikatssystem ist nicht sinnvoll. Es gehen nicht nur wertvolle Informationen verloren, es entstehen auch adverse Anreizwirkungen. Fällt der Preis sehr stark, so ist das ein Indiz dafür, dass eine Substitution durch klimafreundliche Technologien erheblich einfacher und attraktiver geworden ist, so dass die Nachfrage nach Zertifikaten stark zurückgegangen ist. Das ist gut! Zwar stimmt das Argument, dass dann ältere “dreckige” Anlagen wieder wirtschaftlicher werden. Allerdings nur vorübergehend, weil der Preisverfall im Folgejahr zu einem entsprechend strikterem Cap, also einer stärkeren Verknappung führen wird. Außerdem bleibt ja stets garantiert, dass die Emission die vorgegebene Gesamtmenge nicht überschreitet, selbst wenn ältere Anlagen vorübergehend mehr produzieren. Würde man einen Mindestpreis bei unverändeter Zertifikatsmenge setzen, so würden diejenigen Anbieter, die CO2 eingespart haben und bereits gekaufte Zertifikate nicht mehr brauchen, dadurch bestraft, dass sie für diesen Mindestpreis wahrscheinlich keinen Käufer finden werden (künstliches Überschussangebot, d.h. Rationierung von Anbietern). Das wiederum kann Spekulanten auf den Plan rufen, die die überschüssigen Zertifikate zum Mindestpreis aufkaufen, um sie ggf. später zu höheren Preisen verkaufen zu können. Gelingt diese Spekulation, so werden Renten aus dem Markt extrahiert, was nicht effizient ist. Alternativ könnte der Staat allerdings Zertifikate vom Markt wegkaufen, bis der minimale Zielpreis erreicht ist. Bei einem Höchstpreis gibt es ebenfalls adverse Reaktionen: Diejenigen Firmen, die dringend Zertifikate brauchen und einen höheren Preis zu zahlen bereit wären, erhalten keines (Überschussnachfrage). Sie werden rationiert und können somit nicht produzieren. Es läuft letztlich auf ein Produktionsverbot hinaus, welches zufällig jene Unternehmen trifft, die nicht schnell genug waren, sich rechtzeitig mit Zertifikaten einzudecken. Das wirkt ähnlich wie eine Enteignung. Dies ließe sich nur vermeiden, wenn zum Höchstpreis die entsprechend nachgefragte Zertifikatsmenge ausgegeben würde, was der CO2-Steuerlösung entspräche. Dann aber entfällt der zentrale Sinn der Zertifikatslösung, nämlich die Mengenentwicklung entsprechend des verbleibenden CO2-Budgets steuern zu können.

    Die Absicht hinter Mindest- und Höchstpreisen ist, eine relativ stabile Preisentwicklung zu erhalten, die die Unsicherheit der Investoren reduzieren soll, die langfristig planen. Dazu ist zu sagen, dass auch bisher schon Unternehmen mit der Volatilität von Rohstoffpreisen umzugehen hatten. Das ist in einer Marktwirtschaft nichts Ungewöhnliches. Es ist rührend, wenn dem Staat jetzt einfällt, dass man Investoren Planungssicherheit verschaffen möchte, die es sonst auf Rohstoffmärkten nicht gibt. Außerdem wird übersehen, dass es Hedging-Instrumente wie options und futures auf Zertifikate gibt, die ein Risikomanagement ermöglichen. Die Reduktion von Unsicherheit betrifft im Übrigen auch Investitionen in fossile Technologien. Worauf sich allerdings alle Marktteilnehmer 100%ig verlassen können ist, dass das Angebot an Zertifikaten systematisch knapper wird, mit dauerhaft sinkenden Preisen also nicht zu rechnen ist. Das sollte eigentlich genügen, um einen Bias in Richtung Investition in klimaneutrale Technologien zu bewirken.
  11. Die Einnahmen aus der Zertifikatsvergabe fließen dann in denselben Fonds wie zuvor die CO2-Steuer, und sie werden ebenso den Bürgern pauschal wieder zurückgegeben. Es muss deutlich werden, dass es sich hier um eine Maßnahme zur Korrektur des Preissystems handelt (“Preise müssen ökologische Wahrheit sagen”) und nicht um die fiskalischen Interessen des Staates. Für letztere ist eine Besteuerung nach dem Leistungsfähigkeits­prinzip vorgesehen, aber nicht die Maßnahmen zur Internalisierung externer Effekte.
  12. Vom jetzigen Zeitpunkt an ist die für das 1.5-Grad-Ziel tolerierbare Menge (“CO2-Budget”) bekannt. Während der Phase der CO2-Steuer wird dieses in nicht voraussehbarer Weise teilweise aufgebraucht. Beim Umstieg auf ein allgemeines ETS kann dann das restliche Budget zielgenau über die Zeit verteilt werden. Wann genau inn welchem Sektor eine vollständige Dekarbonisierung erfolgt, ist dabei unwichtig, solange man sich an die CO2-Budgetrestriktion hält. Dieser Pfad hängt stark von der technologischen Entwicklung ab, die der Staat im vorhinein nicht kennen kann. Allerdings sollte der Staat klimaneutrale Technologien und entsprechende FuE fördern, ÖPNV ausbauen etc., damit die erforderliche Substitution überhaupt stattfinden kann, die der CO2-Preis ja bewirken soll. Eine Vorgabe fester Quoten für bestimmte Sektoren steht der Logik einer CO2-Bepreisung entgegen: CO2 soll ja in erster Linie dort vermieden werden, wo es einfach möglich und daher billig ist. Wer sich in wenigen Jahren noch eine Ölheizung oder einen PkW mit Benzin-/Dieselmotor kauft, kann jetzt schon wissen, dass der Betrieb wahnsinnig teuer werden wird und mit einer Amortisation nicht mehr zu rechnen ist.
  13. Sowohl bei der CO2-Steuer als auch beim Zertifikatehandel ist das Problem der internationalen Preisverzerrung zu lösen. Heimische Anbieter CO2-intensiver Produkte werden einen komparativen Nachteil haben, entsprechende Industrien drohen abzuwandern, die Emissionen finden dann anderswo statt. Dementsprechend ist der (geschätzte) CO2-Gehalt importierter Güter nachzubesteuern (“carbon border adjustment tax”). Es handelt sich dabei ausdrücklich nicht um einen Zoll, sondern um eine Maßnahme steuerlicher Gleichbehandlung und sollte deshalb WTO-konform sein. Sowohl technisch-administrativ als auch europarechtlich ist das jedoch außerordentlich kniffelig. In diese Richtung muss aber dringend weitergedacht werden.
  14. Eine länderübergreifende Harmonisierung von CO2-Steuern mag wünschenswert sein, aber mit Wünschen kommt man nicht schnell genug nicht weit genug. Wichtiger ist eine mittel- bis längerfristige Ausdehnung des ETS auf andere Länder, insbesondere solche, die intensiv über Wertschöpfungsketten miteinander verbunden sind. Da es der Atmosphäre egal ist, wo genau die Emission stattfindet bzw. vermieden wird, kann und sollte es auch einen grenzüberschreitenden (regulierten) Zertifikatehandel geben. Da es sich um ein homogenes Gut handelt, gäbe es im Idealfall einen global einheitlichen Zertifikatspreis. Auf steuerliche Ausgleichsmaßnahmen an der Grenze kann in dem Umfang verzichtet werden, wo die Handelspartnerländer ein entsprechendes ETS (oder Steuer) eingeführt haben.
  15. Freihandelsverträge sollten genutzt werden um massiv auf CO2-Bepreisungen bei Handelspartnern hinzuwirken, also bspw. die Einführung eines integrierten ETS zur Voraussetzung für Handelserleicherungen zu machen (entsprechend Nordhaus‘ Vorschlag des „Clubs der Willigen“). Da künftig das weitaus größte Potenzial der CO2-Reduktion nicht in Deutschland (und auch nur sehr begrenzt in Europa) liegt, sondern vor allem bei den Schwellenländern, ist die Nutzung von Freihandelsverträgen zur Förderung einer möglichst weltweiten CO2-Bepreisung möglicherweise die wichtigste Klimaschutzmaßnahme überhaupt. Die Abhängigkeit der heimischen Wirtschaft von globalen Wertschöpfungsketten kann also gerade eine Chance darstellen, dass die Bedingung sich in eine Klimaschutzstrategie einbinden zu lassen, von vielen Ländern akzeptiert werden wird.

Die Rede von der “guten Balance zwischen Ökonomie und Ökologie”

Diese Sentenz findet sich häufig in der politischen Debatte. Sie soll Ausgewogenheit, Realismus und Kompromissbereitschaft signalisieren. Man nimmt ökologische Ziele durchaus sehr ernst, sieht aber auch ökonomische Realitäten und versucht eine vernünftige Abwägung, da man ja auch an Dinge wie Wettbewerbsfähigkeit, Jobs, soziale Ausgewogenheit und dergleichen denken müsse. Schließlich müsse ja alles, was man “für die Umwelt” tue, ja auch “finanziert” werden.

Mich wundert, dass solche Sichtweisen als Ausweis wirtschaftlicher Vernunft gelten, denn sie beruht auf einer Konfusion von Ziel und Mittel (Restriktionen) und infolgedessen einem Fehlverständnis von Güterabwägung und Effizienz. Die Umwelt ist nicht Ziel, sondern Mittel. Wirtschaftliche Prozesse welcher Art auch immer können auf Dauer nur stattfinden, wenn sie ökologische Restriktionen respektieren. Eine zeitlang kann man diese Restriktionen überschreiten, also mehr Ressourcen extrahieren oder die Umwelt als Senke für Emissionen aller Art verwenden als nachhaltig ist, aber eben nicht auf Dauer. Hinsichtlich des Klimas wird überdeutlich, dass das Ende der tolerierbaren Überschreitung ökologischer Restriktionen gekommen ist. Klima- und Umweltschutz sollten deshalb gerade nicht als Ziel unter mehreren anderen Zielen angesehen werden, sondern als Bestrebung, wirtschaftliche (und andere) Ziele innerhalb und nicht außerhalb der ökologischen Restriktionen zu erreichen. Letztere können wir uns nicht aussuchen. Wenn beim Einkaufen im Supermarkt an der Kasse das Geld nicht ganz reicht, wird man sich auch nicht damit rausreden können, der/die Kassierer/in müsse doch einsehen, dass man eine “ausgewogene Balance” zwischen seinen Konsumwünschen und dem (nicht) vorhandenen Geld im Portemonnaie anstrebe.

Es ist deshalb logisch-konzeptionell schwer nachvollziehbar, was denn ein “Kompromiss” zwischen ökonomischen und ökologischen Zielen, oder ein “Ausgleich von Ökonomie und Ökologie” sein soll. Es ist eine wohlklingende Phrase, von der ich mir wünsche, dass sie ihr Ziel, ökonomische Kompetenz zu signalisieren, verfehlt.

Solange die Menschen wirtschaftliche Ziele schon seit vielen Jahrzehnten auf eine Art und Weise erreichen, die ökologisch nicht nachhaltig ist, sie also quasi ökologisch “auf Kredit” wirtschaften, ist das Jammern über die hohen “Kosten des Umwelt- und Klimaschutzes” unverständlich. Die enormen akkumulierten externen Kosten der Vergangenheit plus die abdiskontierten zukünftigen externen Kosten – also die Kosten des unterlassenen Umwelt- und Klimaschutzes – stellen alles in den Schatten, was auch die ambitioniertesten Klimaschutzprogramme an Ausgaben erfordern. Da sich diese gewaltigen externen Kosten aber bislang fast nicht in den Preisen widergespiegelt haben, hat sich eine Illusion von Wohlstand aufgebaut. Jetzt geht es bildlich gesprochen an die Rückzahlung des ökologischen Kredites und das Geschrei ist groß. Natürlich ist es völlig richtig, dass man zur Einhaltung der Klimaschutzziele ökonomisch “effizient” vorgehen sollte, aber das fällt der Menschheit nun reichlich spät ein. Für eine intertemporal effiziente Strategie hätte man spätestens vor 50 Jahren anfangen sollen.

Entkopplung wirtschaftlicher Aktivität vom Umweltverbrauch, massiver technologischer und struktureller Wandel, Veränderung von Konsummustern usw., möglicherweise auch der eine oder andere Verzicht, falls das mit dem technischen Fortschritt und der Entkopplung nicht so schnell klappt wie es nötig wäre, all das kann man ja auch als “sportliche Herausforderung” sehen denn als ökonomische Bedrohung, um den ökologischen Überziehungskredit (ökolog. Fußabdruck größer als biologische Kapazität) abzubezahlen – kurz bevor der Insolvenzverwalter klopft.

Klimaschutz: “Es sind doch nur 2%…”

Immer und immer wieder liest man von VertreterInnen unterschiedlicher Parteien, JournalistInnen, und natürlich unzähligen Twitter-NutzerInnen, dass Deutschland ja lediglich für 2% der globalen CO2-Emissionen verantwortlich sei, es also völlig naiv sei zu glauben, “wir” könnten das Klima “retten”. Andere Länder, allen voran China, würden derzeit und vor allem zukünftig eine bedeutend größere Rolle bei den Emissionen spielen und seien deshalb in viel größerer Verantwortung als Deutschland. Manchmal wird dann hinzugefügt – bei anderen schwingt das Argument aber zwischen den Zeilen mit – dass es deshalb völlig unverhältnismäßig sei, dass man hier in Deutschland radikale Klimaschutz-Maßnahmen beschließt, die hier zu hohen Kosten und drohender De-Industrialisierung führen, wenn das doch am Ende global keinen nennenswerten Effekt hat. Kürzlich hat auch Dieter Nuhr diese Argumentationsfigur kolportiert, das Publikum klatschte.

Dazu ein paar Anmerkungen:

  • Rhetorisch gesehen ist diese Argumentation eine klassische straw man fallacy. Absolut niemand, der sich ernsthaft oder sogar wissenschaftlich mit Klimaschutzpolitik beschäftigt und darüber publiziert, behauptet, dass Deutschland im Alleingang das Weltklima retten könne. Auch die Forderung von Fridays for Future, dass “wir” radikale Maßnahmen gegen den Klimawandel ergreifen müssen, muss man vor dem Hintergrund sehen, dass es sich um eine global vernetzte Aktion von SchülerInnen handelt, man also dieses “wir” als etwas Globales sehen muss, und sich die Forderungen gleichermaßen an alle Regierungen richtet. KlimaschützerInnen wird hier eine Naivität unterstellt, für die es empirisch kaum Belege gibt. KlimaforscherInnen und auch die große Mehrheit der ÖkonomInnen kritisieren das “Klimapaket” der Bundesregierung, insbesondere den minimalen CO2-Preis als unzureichend. Sind all diese Leute naiv oder uninformiert über den geringen globalen CO2-Anteil von Deutschland? Rhetorische Frage natürlich.

  • Es gibt auch Personen, die bezweifeln, dass es nur 2% sind, weil doch über die globalen Produktionsketten der Konsum in Deutschland ja auch CO2-Emissionen anderswo induziert. Das ist zwar im Kern ein valides Argument, aber empirisch kaum ins Gewicht fallend: Der Carbon Footprint des Konsums ist zwar etwas höher als der der Produktion, aber in überschaubarer Größenordnung. Wenn wir also großzügig den Effekt einpreisen und auf 2.1% kommen, liegen wir noch im Bereich des statistischen Fehlers.

Wozu soll es also gut sein, wenn Deutschland trotz der “nur 2%” mit einer drastischen ambitionierten Klimaschutzpolitik vorangeht? Vorangestellt sei zunächst ein simples politisches Argument: damit “wir” den bereits eingegangenen Verpflichtungen z.B. aus dem Paris-Abkommen nachkommen, d.h. die selbst gesteckten Ziele, auf die sich Deutschland verpflichtet hat, zu erreichen. Das ist allerdings kein sachbezogenes Argument, welches die eingangs dargestellte Argumentationsfigur entkräftet. Es ist völlig richtig, dass die Einhaltung des 1.5-Grad-Ziels nur gelingen kann, wenn wenigstens die G20-Länder gemeinsam eine konsequente Klimaschutzpolitik betreiben. Warum also beherzt hier damit beginnen?

  • Häufig wird auf die Vorbildfunktion verwiesen. Nun könnten auch andere Länder mit viel größerem CO2-Anteil diese Funktion erfüllen. Es geht hier nicht nur – und m.E. auch nur am Rande – um eine moralische Vorbildfunktion, sondern vielmehr darum zu zeigen, dass ökonomisch und technisch hoch entwickelte Volkswirtschaften in der Lage sind, Produktion und Konsum zu dekarbonisieren, und Wohlstand auch ohne ständigen Input fossiler Rohstoffe zu erzeugen. Es ist ein proof of concept, welches zeigt: Wenn das auf unserem hohen Wohlstands-Level funktioniert, dann funktioniert es in derzeit weniger entwickelten Volkswirtschaften auch. Das technologische Wissen ist vorhanden und replizierbar. Wer sollte dieses entwickeln können, wenn nicht die reicheren Länder? Man kann ärmeren Ländern wohl kaum verwehren, das Wohlstandsniveau der OECD-Länder erreichen zu wollen. Also muss man zeigen können, dass dies mit weniger und schließlich gar keinen fossilen Rohstoffen möglich ist.
  • Die meisten VertreterInnen der eingangs dargelegten Argumentationsfigur sind ja keine Klimawandelleugner und sehen durchaus die Notwendigkeit, dass etwas getan werden muss. Dann jedoch erkennt man an, dass es früher oder später zwangsläufig zu starken technologischen Veränderungen, Strukturwandel und ökonomischen Anpassungen kommen wird. Je früher man versucht, in relevanten Feldern eine technologische Spitzenposition einzunehmen und Strukturwandlungsprozesse einzuleiten, Relativpreissysteme anzupassen usw. desto besser. Agiert man hier zu langsam, werden die Anpassungskosten in der Zukunft umso größer sein, man verliert technologische Führungspositionen, wie das in Deutschland bereits im Bereich der Photovoltaik zum großen Teil geschehen ist: fast unbemerkt sind zigtausende Arbeitsplätze in dieser Branche verloren gegangen und nach China verlagert worden, weil sich dort das FuE- und Investitions-Engagement im Bereich Photovoltaik immens gesteigert hat, während man in Deutschland eher auf die Bremse trat. Hier hat also bereits eine De-Industrialisierung stattgefunden, aber nicht wegen einer übertrieben radikalen Klimaschutzpolitik, sondern wegen einer zu unambitionierten. Die VertreterInnen der Eingangsthese haben beim Stichwort der De-Industrialisierung vermutlich immer die alten Industrien wie Kohle oder Automobil im Blick. Das ist sehr strukturkonservativ (und daher nicht wirklich marktwirtschaftlich) gedacht und verkennt zudem die Chancen eines Strukturwandels, der ohnehin kommen muss.
  • VertreterInnen der Eingangsthese geben sich gerne marktwirtschaftlich und kritisieren (oder verspotten) die oft anti-kapitalistische Haltung vieler Fridays for Future AktivistInnen. Zugegeben, letztere halte auch ich für kontraproduktiv, weil es die richtige Forderung nach einer wirksamen Klimapolitik unnötigerweise mit einem ideologischen Überbau versieht, der leicht angreifbar ist. Was mich viel mehr erstaunt ist, dass kaum jemand darauf hinweist, wie wenig marktwirtschaftlich die Denkweise hinter der Eingangsthese eigentlich ist. Es wird betont, welche Unsummen all dieser Klimaschutz kostet – Kosten, die andere Länder nicht in dem Maße auf sich zu nehmen bereit sind, so dass Deutschland einen Nachteil erleide und Jobs gefährde.
    Zunächst ist festzuhalten, dass der Kostenbegriff falsch ist. Der in der Vergangenheit und auch heute unterlassene Klimaschutz verursacht bereits jetzt und vor allem in der Zukunft extrem hohe (sog. “externe”) Kosten. Diese spiegeln sich aber nicht in den Preisen wider, die wir für alles bezahlen, was mit fossilen Rohstoffen zusammenhängt. Anders gesagt: Autofahren ist bereits jetzt wahnsinnig teuer, aber die Autofahrer merken das gar nicht an der Tankstelle. Das Preissystem ist unvollständig, somit verzerrt, d.h. nicht die Knappheiten widerspiegelnd, und führt folglich nicht zu einer effizienten Verwendung sowohl der natürlichen Ressourcen als auch von Kapital und Arbeit. Das ist simples VWL-Basiswissen. Das nächste Missverständnis ist, dass nur auf die Dinge geschaut wird, die durch eine drastische CO2-Bepreisung teurer werden, die Kaufkraft des eigenen Einkommens also sinken lässt. Folgt man der dringenden Empfehlung vieler Ökonomen und gibt die Einnahmen aus der CO2-Bepreisung umgehend an die Bevölkerung zurück (z.B. per Kopfpauschale), so ändert sich das verfügbare Einkommen eben nicht (zudem erhält man positive Umverteilungseffekte als Nebenwirkung, es ist also “sozial”). Lediglich die Relativpreise ändern sich, und das ist auch der Sinn der Sache. Teil der Einnahmen aus der CO2-Bepreisung können investiert werden, es sollen somit neue Jobs in neuen zukunftsfesten Industrien entstehen. Diese Maßnahmen fördern und flankieren einen Strukturwandel, der im Zuge einer Dekarbonisierung zwangsläufig stattfinden muss. Hier von einer “De-Industrialisierung” zu sprechen, also den Fokus nur auf bestimmte bestehende Industriezweige zu richten, ist strukturkonservativ und unterschätzt die Fähigkeit marktwirtschaftlicher Systeme, auf die Änderung von Relativpreisen zu reagieren, also die Produktionsfaktoren in zukunftsfähigere Sektoren zu lenken. Der Staat kann dabei behilflich sein, ohne allerdings zu sehr technologische oder strukturelle Vorgaben zu machen. Dieser Strukturwandlungsprozess, der in neuen Branchen große Wachstumschancen (ja, “Wachstum”) eröffnet, sollten marktwirtschaftlich gesinnte Menschen als große Chance denn als Bedrohung auffassen.
  • Derzeit werden rein quantitativ die größten Investitionsanstrengungen im Bereich Erneuerbare Energien in China unternommen. Dort sind tausende Arbeitsplätze entstanden, von denen sehr viele zuvor in Deutschland verloren gegangen sind. Und die richtige klimapolitische Strategie soll etwa sein, weiterhin nur Trippelschritte zu machen und einem autoritären Regime die Gelegenheit zu geben der Welt zu demonstrieren, wie man eine gigantische Volkswirtschaft in Richtung Nachhaltigkeit trimmt? Da so oft vom “Systemwettbewerb” im Zusammenhang mit China die Rede ist, so wäre es doch naheliegend zu zeigen, dass gerade flexible Märkte mit innovativen UnternehmerInnen innerhalb von Spielregeln und wirtschaftspolitischen Maßnahmen, auf die man sich in liberalen Demokratien geeinigt hat, dies mindestens genauso gut können. Egal, ob Deutschland “nur” 2% zur globalen Emission beiträgt oder nicht.
  • Schließlich verweist das Argument von den “nur 2%, die global nicht ins Gewicht fallen” auf ein recht nationalstaatliches Denken: Die Nationalstaaten stehen sich in einem Gefangenen-Dilemma gegenüber, bei dem die Nash-Lösung leider ineffizient ist, und keiner einen Anreiz hat, den ersten Schritt zu einer kooperativen Lösung zu gehen. Die Lehre, die man daraus ziehen sollte, ist allerdings die dringende Notwendigkeit multilateraler Bemühungen. Dabei geht es nicht nur um eine gemeinschaftliche Bindung an Ziele wie beim Paris-Abkommen, das allerdings keinerlei effektive Sanktionsmechanismen vorsieht. Statt sich passiv in den Sessel zurückfallen zu lassen, weil es aus diesem Dilemma kein Entrinnen gibt, sollte das eher der Ansporn zur Suche nach effektiven Lösungen (game changing rules) sein. Und hier spielt gerade die enorme globale Verflechtung von Produktionsketten und Handelsabkommen eine wichtige Rolle. Man kann entweder beklagen, dass die Globalisierung und Einbettung in zahlreiche Handelsverträge ein nationalstaatliches Handeln praktisch unmöglich macht (“golden straightjacket”). Man kann aber auch darüber nachdenken, eben gerade diese Verflechtung zu nutzen um Handelsverträge als Vehikel für eine gemeinsame verbindliche Klimapolitik zu nutzen, also nicht bloß ein formales Bekenntnis zum Paris-Abkommen in die Präambel zu schreiben. Die Entwicklung integrierter Emissionsrechtehandelssysteme etwa, oder Modalitäten für Carbon Border Adjustments bei einer CO2-Bepreisung, oder das Verbot von Investorenklagemöglichkeiten gegen verschärfte Klimaschutzmaßnahmen, das Abhängigmachen von Handelserleichterungen von der Einhaltung bestimmter ökologischer Produktionsstandards usw. – all das kann zu einem Vehikel werden, wie ambitionierte Klimaschutzpolitik via Handelsverträgen Druck ausübt, dass andere Länder nachziehen.

    Dies ist allerdings ein großer Schwachpunkt in der Debatte, denn die zwingend nötige Verknüpfung von Klimapolitik und Handelspolitik (denn die Zeit drängt) wird kaum diskutiert. Leider auch nur selten von denjenigen, die das Eingangsstatement von den “nur 2%” brüsk zurückweisen. Konkrete Wege, wie daraus weit mehr als nur 2% werden könnten, und zwar ganz simpel über ökonomische Anreize, haben auch viele VertreterInnen einer radikaleren Klimaschutzpolitik in Deutschland leider nicht aufgezeigt. Eine entsprechende Nachverhandlung und Neukonzeption des EU-Mercosur-Abkommens wäre da zum Beispiel ein zukunftsweisender Schritt. Vielleicht könnten diejenigen PolitikerInnen, die derzeit ihre Tagesfreizeit dazu nutzen, um sich über Greta Thunbergs Mimik oder den persönlichen Lebensstil jugendlicher KlimaaktivitInnen auszulassen, ihre kostbare Lebenszeit produktiveren Verwendungsmöglichkeiten zukommen lassen.

Bürgerfonds – ein Instrument zur Vermögensumverteilung und Alterssicherung

Das Vermögen in Deutschland ist extrem ungleich verteilt, auch im internationalen Vergleich. Vernachlässigt man die Ansprüche an die Rentenversicherung, so verfügen die unteren 40% der Haushalte über Null (!) Vermögen, während die oberen 10% der Haushalte über 60% des Vermögens verfügen (Bundesbank 2019). Selbst innerhalb dieser oberen 10% gibt es wiederum eine starke Ungleichverteilung. Die Ungleichheit der Einkommensverteilung in Deutschland ist zwar ebenfalls Gegenstand einer Gerechtigkeitsdiskussion, aber erstens ist sie weitaus weniger stark ausgeprägt als die Vermögensungleichheit, zweitens liegt Deutschland hier eher im Mittelfeld, und drittens kann hier das Steuer-Transfer-System zu einem stärkeren Ausgleich beitragen (sekundäre Einkommensverteilung). Allerdings muss man konstatieren, dass trotz eines im Ländervergleich sehr stark ausgebauten Umverteilungsapparates der Effekt auf die Einkommensungleichheit vergleichsweise moderat ist. Das kann u.a. daran liegen, dass bereits die Primärverteilung der Einkommen ungleicher wird.

Bei den Vermögen hingegen gibt es keinen wirksamen Umverteilungsmechanismus. Im Gegenteil: Es gibt eine Tendenz zur stärkeren Konzentration, beispielsweise durch Vererbung (DIW 2019). Das Erbschaftssteuersystem ist löchrig und von vielen Ausnahmen geprägt; eine Vermögenssteuer gibt es derzeit nicht. Ihre Wiedereinführung wird zwar diskutiert, von vielen Ökonomen aber skeptisch gesehen. Die Möglichkeit ihrer verfassungskonforme Umsetzung ist Gegenstand eines jahrzehntelangen Streits. Maßnahmen zur Förderung der Vermögensbildung wie etwa Baukindergeld oder Riester-Rente sind angesichts der Dimensionen der Ungleichheit minimalistisch und teils dysfunktional (z.B. Mitnahmeeffekte beim Baukindergeld; Unrentabilität bei der Riesterrente). Weitere Vorschläge wie das Fördern des Aktienbesitzes werden wohl kaum die unteren 40% erreichen und möglicherweise diejenigen besserstellen, die ohnehin Aktien haben und weiter erwerben. Kaum ein Geringverdiener-Haushalt wird sehnlich auf die Steuererleichterung warten, damit er sich endlich einen ETF von Blackrock kaufen kann.

Ein Bürgerfonds, wie es ihn in anderen Ländern wie z.B. Norwegen schon lange gibt, ist ein derzeit auch im akademischen Bereich durchaus oft wohlwollend diskutierter Ansatz (etwa Fuest et al 2019). Aktuell wirbt Robert Habeck für ein solches Modell. Allgemein geht um einen Fonds, der systematisch in ein Vermögensportfolio investiert, an das alle Bürger einen Anspruch haben. Dieser Anspruch kann zum Beispiel darin bestehen, dass der im Laufe des Lebens akkumulierte Fondsanteil eines einzelnen Bürgers beim Eintritt in das Rentenalter als Rente ausbezahlt wird. Denkbar ist aber auch, dass das Vermögen im Fonds verbleibt und der Bürger ab dem 18. Lebensjahr die Rendite als Kapitaleinkommen ausbezahlt wird. Gerade angesichts der Perspektive, dass durch die Digitalisierung und Roboterisierung die Arbeit zwar nicht ausgehen, das Arbeitseinkommen aber möglicherweise an Bedeutung abnehmen wird, ist eine Partizipation am wachsenden Wohlstand, der zu einem erheblichen Teil von Maschinen erzeugt wird, dadurch möglich, dass ein Teil des Kapitalstocks diesem Fonds, also allen Bürgern gehört, die entsprechende Ansprüche daran haben. Auch andere Möglichkeiten sind denkbar, etwa, dass Bürger auf eine regelmäßige Auszahlung der Rendite verzichten, d.h. diese ansparen, und sich später in Form eines Zuschusses für ein Sabbatical oder längere Fortbildung auszahlen lassen (Corneo 2014).

Eine strittige Frage ist, wie ein solcher Fonds finanziert werden kann. Im Fall von Norwegen geschieht dies durch die hohen staatlichen Öleinnahmen, über die Deutschland jedoch nicht verfügt. Manche Ökonomen befürworten, dass eine Anschubfinanzierung durchaus durch Schuldtitel finanziert werden könne, da der deutsche Staat derzeit Null Zinsen zahlen muss (oder sehr geringe Zinsen bei sehr lang laufenden Anleihen). Bei Fälligkeit der Anleihen müssten diese dann aber entweder prolongiert werden zu einem dann aber möglicherweise höheren Zinssatz, oder ein größerer Teil des Fond-Vermögebrutto medianeinkommenns muss wieder veräußert werden. Deshalb ist eine dauerhafte Schuldenfinanzierung wohl nicht ratsam.

Eine weitere Quelle können freiwillige Zahlungen der Bürger sein, die ihr Erspartes dem Fonds anvertrauen möchten, um etwas für ihre Altersvorsorge zu tun. Dies könnte – wie bei der im Gegenzug abzuschaffenden Riesterrente – staatlich gefördert werden. Allerdings ist zu bedenken, dass dann hier ein staatliche geförderter und gemanagter Fonds als direkter Konkurrent zu privaten Vorsorgefonds auftritt, was wettbewerbsrechtlich problematisch ist.

In diesem Beitrag wird nun der Vorschlag gemacht, dass sich der Fonds aus den jährlichen Erbschaftssteuern speisen sollte. Dies setzt eine Erbschaftssteuerreform voraus, die keine Ausnahmen kennt, eine sehr breite Bemessungsgrundlage hat, aber auch deutliche Freibeträge vorsieht, damit kleinere Vermögen („Omas Häuschen“) nicht belastet werden. Bei 200 – 400 Mrd. Euro Erbschaften pro Jahr könnten so ein zweistelliger Milliardenbetrag jährlicher Steuereinnahmen zusammenkommen, die dem Bürgerfonds zugeführt werden. Man sollte dies nicht als sozialpolitische Wohltat des Staates auffassen, der den Bürgern einen Teil „seiner“ Steuereinnahmen „schenkt“. Es sollte vielmehr als Automatismus angesehen werden, bei dem bei jedem Erbfall das Vermögen der Bürger ohne Umwege in Bürgerhand bleibt, jedoch breiter verteilt wird.

Im Fall von vererbtem Betriebsvermögen besteht bislang das Problem, dass die Erben ein illiquides Vermögen, etwa den Familienbetrieb, erben, aber nicht genügend Mittel haben um die Erbschaftssteuer zu begleichen. Eine Veräußerung des Betriebs nur zu dem Zweck, die Steuerschulden zu bezahlen, ist ein unverhältnismäßiger Eingriff in das Eigentumsrecht. Daher gibt es hier zahlreiche Ausnahmen. Bei einem Bürgerfonds ergäbe sich eine einfache elegante Lösung: Das Betriebsvermögen geht zu x% (Erbschaftssteuersatz) an den Fonds als Eigentümer (aber mit den Rechten eines Gläubigers) über. Dieser hat dann Anspruch auf x% der erwirtschafteten Erträge. Allerdings hat der Erbe das Recht, durch sukzessives Begleichen der Steuerschuld in frei gewählten Raten das Eigentum zurückzuerwerben. Das erlaubt maximale Gestaltungsspielräume und beeinträchtigt den Betrieb nicht. Die Details einer solchen Regelungen sind noch zu klären.

Perspektivisch kann man bei der etwaigen (Wieder-) Einführung einer Vermögenssteuer genauso verfahren: Es ist das Vermögen der Bürger und es bleibt das Vermögen der (aller) Bürger. Bei Betriebsvermögen, Immobilien und anderen schwer liquidierbaren Vermögensgegenständen kann analog verfahren werden wie bei der Erbschaftssteuer: ein bestimmter Prozentsatz (z.B. 1%) der Vermögenswerte (nach Abzug von Freibeträgen) geht in den Fonds über anstelle der Zahlung der Steuer.

Der Bürgerfonds geht das Problem der Vermögensungleichheit nicht nur von einer Seite an – der mit Ausnahmen durchlöcherten – Besteuerung der Vermögenden und Erben, sondern vor allem auch von der anderen Seite, dem Vermögensaufbau vor allem der unteren Hälfte der Gesellschaft, und zwar automatisch ohne Blick auf die Kassenlage des Staates und dessen momentaner politischer Agenda.

Auf welche Weise auch immer das Bürgerfondsvermögen oder dessen Erträge ausbezahlt werden, es verändert die primäre Einkommensverteilung. Das könnte sich langfristig als mindestens ebenso wichtiger Hebel herausstellen wie das (ebenfalls stark reformbedürftige) Steuer-Transfer-System, welches eine egalitärere sekundäre Einkommensverteilung um Ziel hat. Der spezielle Charme des Bürger-Fonds ist, dass er als Automatismus ohne diskretionären Eingriff des an der Tagespolitik ausgerichteten Staates fungiert. Er ist somit ein ordnungsökonomisch perfekt zur Sozialen Marktwirtschaft passendes Instrument. Man könnte aber auch formulieren: eine milde und liberale Form der „Vergesellschaftung“ von Vermögen.

Ein gängiger, jedoch schwacher Einwand ist, dass hier letztlich der Staat, genauer: ein vom Staat unabhängiges Management des Bürgerfonds über das Portfolio entscheidet, und nicht der mündige Bürger selbst. In den allermeisten Fällen ist es wohl kaum der Wunsch der Bürger, sich um einzelne Aktien, Schuldverschreibungen oder ETFs kümmern zu wollen. Jedoch kann der Fonds auch so organisiert werden, dass Bürger ab 18 Jahren über eine Auswahl von Anlagetypen für „ihren“ Fondsanteil entscheiden können. Man sollte sich aber auch vor Augen halten, dass z.B. bei der gesetzlichen Krankenversicherung ebenfalls der Staat über das Paket der gesetzlichen Leistungen bestimmt und nicht der mündige Bürger einen individuellen Krankenversicherungs-Kontrakt abschließt.

Zur institutionellen Ausgestaltung: Es ist das Vermögen der Bürger, das den Fonds speist, und das Vermögen der Bürger, welches dort angelegt wird. Das Management sollte an generelle Regen gebunden sein, etwa keine hochriskanten spekulativen Investments zu tätigen; moderate Risiken sollten aber möglich sein, also vor allem Aktienanlagen oder ETFs. Auch kann man ethische Standards definieren oder das Verbot von Investitionen in fossile Energien (dazu später mehr). Der Bürgerfonds sollte dann aber im Rahmen der gegebenen allgemeinen Spielregeln in der Gestaltung seiner Strategie frei sein, d.h. unabhängig vom Staat, ähnlich wie bei der Zentralbank. Der Gedanke dabei ist, dass es sonst sein könnte, dass der Staat den Fonds dazu drängt, möglichst in staatliche Anleihen zu investieren, also indirekt das Staatsbudget zu finanzieren. Oder der Staat weist den Fonds an, in die momentanen Lieblingsprojekte der Regierung zu investieren, also eine politische Agenda zu verfolgen. Das ist in der Regel nicht das, was die Bürger wollen, die an ihre Altersvorsorge denken. Solche Einmischungen sollten selbstbewusst zurückgewiesen werden können mit dem Hinweis darauf, dass der Prinzipal der Bürger ist, nicht die Regierung, und das Fondsmanagement der Agent, der dem Prinzipalen verpflichtet ist, nicht dem Fiskus.

In der langen Frist ist es denkbar, dass der Fonds ähnliche Größenordnungen annehmen kann wie z.B. der norwegische Staatsfond. Damit ist eine Macht verbunden, über deren Ausübung die oben erwähnten allgemeinen Spielregeln einen Rahmen setzen. Es ist vorstellbar, die Spielregeln so zu gestalten, dass der Fonds auch im Sinne genereller Politikziele, etwa der Dekarbonisierung der Produktion, der Einhaltung von Menschenrecht-Standards in der Zulieferkette und dergleichen, Einfluss auf die Unternehmen ausüben kann und soll, deren Miteigentümer er ist. Dies kann sowohl bei Aktionärsversammlungen geschehen, aber auch schon durch die Drohung, Investments abzuziehen, wenn z.B. weiterhin auf Kohleabbau gesetzt wird. Das setzt allerdings voraus, dass die allgemeinen Spielregeln es erlauben, auch in solche „unliebsamen Geschäftsfelder“ zu investieren. Man kann einen Ölkonzern schwer dazu drängen, sich massiv in den Bereich regenerativer Energien zu diversifizieren, wenn die Investitionsrichtlinien die Beteiligung an einem solchen Konzern untersagt. Man mag das als Politisierung der Kapitalmärkte kritisieren. Zahlreiche Großunternehmen, Verbände und private Fonds tun aber bereits genau das oder mahnen die Notwendigkeit eines sehr viel stärkeren committments gegenüber sozialen und ökologischen Zielen und veränderter Governance-Strukturen an. Und schließlich ist der Begriff der „Politisierung“ im Kern auch nicht korrekt, geht es doch letztlich um die Durchsetzung der Präferenzen von Eigentümern am Markt. Der Eigentümer, also der Fonds, ist via demokratische Abstimmung über die institutionelle Ausgestaltung, also auch der Investitions-Spielregeln, dazu legitimiert. Er soll letztlich die gemeinschaftlichen Interessen der Bürger durchsetzen helfen.

Zusammengefasst: In dem Beitrag wird vorgeschlagen, das Instrument des Bürgerfonds mit dem Instrument der Erbschaftssteuer (perspektivisch: ggf. auch Vermögenssteuer) zu verknüpfen und ihn von der Regierung unabhängig zu machen. Somit erhielte der Fonds die zentrale Aufgabe einer automatischen, nicht vom politischen Tagesgeschäft oder Kassenlage abhängigen Vermögensumverteilung und der Beteiligung aller Bevölkerungsschichten an Vermögen und Kapitalansprüchen. Auch wenn die Ausgestaltung im Detail knifflig sein kann, so ist die Kernidee simpel und effektiv.

CO2-Bepreisung: Steuer oder Zertifikatslösung?

Praktisch alle Ökonomen sind sich einig, dass sich das Klimaproblem in einer Marktwirtschaft nur lösen lässt, wenn CO2 einen Preis hat, externe Kosten also internalisiert werden. Das zeigt u.a. die Erklärung von über 3500 ÖkonomInnen, darunter 27 Nobelpreisträger und (ehemalige) Zentralbankchefs. Auch der Sachverständigenrat und führende Industrieverbände sprechen sich dafür aus. Die ökonomischen Grundlagen sind so simpel, dass sie an dieser Stelle nicht ausgeführt werden brauchen, und sie sind seit Jahrzehnten bekannt und ihre Anwendung wird ebenso lange schon gefordert. Weniger Einigkeit besteht darüber, in welcher Form CO2 bepreist werden solle: CO2-Steuer oder handelbare Emissionszertifikate. Unter idealen ökonomischen Bedingungen sollten beide Lösungen zum selben Resultat führen. Jedoch sind die Bedingungen nie ideal, und eine äquivalente Ausgestaltung setzt Wissen voraus, das der Staat nicht haben kann. Der Streit darüber, welcher Lösung der Vorzug zu geben ist, verzögert die Lösung des Problems, für dessen Bewältigung wir nur ein recht knapp bemessenes Zeitfenster haben. Da nach der politökonomischen Logik derzeit alle Parteien ein Interesse daran haben, ihre klimapolitische Kompetenz herauszustellen, bietet es sich an, sich vom politischen Gegner zu unterscheiden, also genau die Lösung zu präferieren, die der Gegener gerade nicht präferiert. Möglichst schnell einen Kompromiss zu finden, wird als Schwächung des eigenen Profils angesehen. Daher folgender unverkrampfter Blick auf beide Lösungsansätze.

Für den Strommarkt und spezielle Industriebereiche gibt es schon seit langem den CO2-Emissionszertifikatehandel. Wer in einem bestimmten Zeitraum CO2 emittieren will (bzw. muss), muss sich die Erlaubnis dazu erst kaufen. CO2 erhält dadurch einen Preis. Anfänglich hatte dieses System konzeptionelle Probleme, was zu einem viel zu geringen Preis führte, der kaum Anreizwirkung zur Emissionsvermeidung entfaltete. Durch Senkung der Zertifikatsmengen in den Folgezeiträumen und Übergang zur Versteigerung bei der Erstausgabe (statt “grandfathering”) ist der Preis zwar deutlich gesteiegen, jedoch immer noch gering im Vergleich zu dem, was Ökonomen für angemessen halten. Nun könnte sich dies aber ändern, wenn das Zertifikatsmodell auf alle Sektoren (Industrie, Verkehr, Wohnen, Landwirtschaft) ausgedehnt, und die ausgegebene Zertifikatsmenge konsequent und deutlich jede Periode reduziert wird. Die Vorteile dieses Konzeptes sind: (a) Die CO2-Menge ist – im Gegensatz zur Steuerlösung – gut prognostizierbar und steuerbar. Hinsichtlich der ökologischen Treffsicherheit ist das ein großer Vorteil. (b) Die Zertifikate können nach dem Ersterwerb gehandelt werden. Der Preis richtet sich (zumindest unter idealen Bedingungen) nach den marginalen CO2-Vermeidungskosten. Das bedeutet, dass die Zertifikate dorthin gehen, wo die Vermeidungskosten und somit die Zahlungsbereitschaft für Zertifikate hoch sind, die Emissionsvermeidung also dort stattfindet, wo sie am kostengünstigsten ist. Das ist volkswirtschaftlich sinnvoll. Gleichzeitig hat dies den Nachteil, dass die Preise fluktuieren und für längerfristige Investitionen keine verlässliche Basis darstellen. Allerdings sind sich ändernde Preise in einer Marktwirtschaft normal, dies stellt also keinen außergewöhnlichen Nachteil dar. Allerdings können Preise auch durch spekulative Aktivitäten getrieben werden, so dass Rentenextraktion möglich ist. Großinvestoren könnten sich z.B. mit Zertifikaten eindecken, die sie selbst nicht benötigen, und erst dann zu Spitzenpreisen verkaufen, wenn andere darauf dringend angewiesen sind.

Bei einer CO2-Steuer ist dagegen ein einheitlicher CO2-Preis fest vorgegeben, hingegen ist der Mengeneffekt unsicher. Dieser hängt von sich ggf. ändernden Preiselastizitäten der Nachfrage, also z.B. auch von den Ausweich- bzw. Substitutionsmöglichkeiten ab. Je geringer diese sind, desto kleiner ist der Mengeneffekt, und die ökologische Lenkungswirkung ist beeinträchtigt. Um dieselbe Mengenwirkung zu erzielen wie die Zertifikatslösung, müsste der Staat über ein enormes Wissen bezüglich all dieser Anpassungsprozesse verfügen. Der Vorteil einer Steuer ist allerdings, dass ihre Logik sehr einfach nachvollziehbar ist und eine Steuerharmonisierung oder entsprechende border taxes bei Importen von CO2 beinhaltenden Waren aus Ländern ohne CO2-Bepreisung leicht möglich ist. Bei einem Zertifikatsmodell wäre hingegen zu klären, an was sich solche border taxes denn orientieren sollten.

Daneben gibt es noch einen weiteren Aspekt, wenn man eine europäische Lösung anstrebt: Steuerrecht ist Ländersache, hier hat die EU wenig Handhabe. Das Zertifikatsmodell ist aber bereits ein europäisches Modell, welches „nur“ auf alle Sektoren ausgedehnt werden müsste. Das wiederum hat den Nachteil, dass solche Einigungsprozesse in Europa recht lange dauern, während sich eine nationale Steuerlösung ggf. zügiger implementieren ließe. Ein parallele Kombination aus Zertifikats- und Steuermodell ist jedoch eine Chimäre, die zu Diskriminierung führt: Je nach Sektor ist mal nur eine Steuer, mal ein Zertifikatskauf plus Steuer fällig, es sei denn, man erlaubt eine Anrechnung des Zertifikatspreises auf die Steuerzahlung, was das Modell ziemlich kompliziert macht.

Ein oft genannter verteilungspolitischer Nachteil der Steuer ist auf den ersten Blick, dass alle Waren entsprechend ihres CO2-Gehaltes bei Produktion oder Konsum teurer werden, was vor allem für ärmere Haushalte problematisch ist. Strom, Kraftsstoff, Wärme – alles wird teurer, ohne dass diese Haushalte dem ausweichen können. Deshalb schlagen alle seriösen CO2-Steuermodelle vor, die Steuereinnahmen an die Bürger so zurückzugeben, dass solche Verteilungsprobleme nicht auftreten. Im Fall eines Pauschaltransfers pro Kopf dürften ärmere Haushalte sogar finanziell besser dastehen als beim Status Quo. Reichere Haushalte, wo z.B. deutlich mehr Flugreisen anfallen, wären relativ schlechter gestellt. Der angebliche Nachteil, dass eine CO2-Steuer “die Falschen träfe”, ist also nicht haltbar. Der Sinn der Besteuerung ist allein die Relativpreisänderung zwekcs Internalisierung, nicht das fiskalische Ziel. Daher ist eine Rückgabe an die Bürger unabdingbar. Ein Pauschale pro Kopf oder pro Haushalt hat den Vorteil, dass dadurch die einzelwirtschaftlichen Dispositionen nicht verändert werden, der Rücktransfer der Steuereinnahmen die Allokation also nicht verzerrt. Ein entscheidendes Problem ist jedoch, wie der Staat sich glaubwürdig an eine Regel binden kann, nach der “automatisch” die Einnahmen aus der Steuer sofort zurückgegeben werden, also die Begehrlichkeiten des Fiskus keine Rolle mehr spielen können. Häufig sind Vorschläge zu lesen, welche sozialen und ökologischen Projekte mit etwaigen CO2-Steuereinnahmen alles finanziert werden könnten. Solche Vorschläge sind verständlich und gut gemeint, verdeutlichen aber, wie groß die Begehrlichkeiten sind und wie wichtig eine regelgebundene Rückgabe der Steuer an die Bürger ist. Bei dieser Debatte wird gern übersehen, dass dasselbe Problem auch beim Zertifikatsmodell besteht: Die Einnahmen aus der Versteigerung bzw. dem Verkauf der Zertifikate gehen an den Fiskus. Die Zertifikatspreise verteuern – wie die Steuer – die Produkte, und der Fiskus freut sich über Einnahmen, die rechtlich allerdings keine Steuereinnahmen sind. Die ökonomische Wirkung, auch hinsichtlich der Verteilung, hängt aber nicht davon ab, wie die Einnahmen des Staates benannt werden.

Eine Idee ist nun, beide Modelle wie folgt zu kombinieren: Die Zertifikate mit einer Laufzeit von 1-2 Jahren werden auf dem Primärmarkt zu einem Festpreis pro Tonne und Jahr verkauft. Ausnahmslos alle Sektoren, die CO2 (-Äquivalente) emittieren, müssen Zertifikate nachfragen. Damit wäre CO2 völlig äquivalent zu einer Steuer einheitlich bepreist. Die Zahl der Zertifikate ist jedoch fix und wird jährlich bzw. zweijährlich reduziert. Während dieser Zeit können die Zertifikate zu Marktpreisen gehandelt werden mit der Folge, dass CO2 am ehesten dort eingespart wird, wo es am billigsten ist. Der Ausgabepreis ist dann maßgeblich für eine border tax für unbepreiste CO2-Importe in Gestalt von gehandelten Waren. Die Einnahmen aus dem Zertifikateverkauf an der Börse wird – z.B. über die Finanzämter – automatisch an die Bürger zurückgegeben, also gar nicht erst in einem Haushalt verplant. Dies könnte ein für die Bürger glaubwürdiger Mechanismus sein, so dass sie wissen, dass das verfügbare Einkommen der privaten Haushalte durch diese Maßnahme nicht reduziert wird.

Nebenbei: Es ist selten eine gute Idee, eine Steuer, die zur Finanzierung von Aufgaben fiskalisch ergiebig und relativ stabil sein soll (z.B. Zahlung einer Grundrente), an eine Bemessungsgrundlage zu knüpfen, deren Schrumpfung gerade das erklärte Ziel eben dieser Steuer ist. Da bei Lenkungssteuern reine Relativpreiseffekte angestrebt werden, sollte man, allein schon um die Akzeptanz der Bürger zu sichern, die Einkommenseffekte neutralisieren, indem die Einnahmen automatisch an die Bürger zurückgegeben werden. Wie man dies institutionell glaubwürdig verankern kann, ist derzeit noch zu wenig diskutiert worden.

Ist die nachgefragte Menge beim initialen Verkauf der Zertifikate zu gering, so kann anschließend der Marktpreis an der Börse nicht oberhalb des Ausgabepreises liegen. Für den Staat wäre das ein Indikator, dass Vermeidung von CO2-Emissionen kostengünstiger ist als gedacht, und weniger Emission geplant sind als rechtlich zulässig gewsen wären. Die Nichtnutzung von Zertifikaten wäre ökologisch zu begrüßen, der Staat könnte dann in der nächsten Runde eine entsprechend drastischere Senkung der Zertifikatsmenge anstreben. Im Fall einer Überschussnachfrage hingegen stellt der Ausgabepreis eine Untergrenze dar, es sei denn, im Verlauf der Periode gelingt es der Wirtschaft, die Emissionen und somit den Bedarf an Zertifikaten zu senken. In dem Fall ist ein geringer Preis kein Grund zur Besorgnis, denn das quantitative Vermeidungsziel wurde ja eingehalten, und der niedrige Preis zeigt an, dass in der Folgeperiode ehrgeizigere Einsparziele (durch verminderte Zertifikatsausgabe) möglich sind. Bei einer initialen Überschussnachfrage kann man natürlich überlegen, den Ausgabepreis zu erhöhen oder doch wieder auf ein Auktionsverfahren überzugehen. Alternativ kann auch eine Zuteilung der nachgefragten Mengen mit einem Abschlag erfolgen.

Wie ist ein Mindestpreis für Zertifikate zu beurteilen, wie ihn einige vorschlagen? Ziel ist, Preise stabil und hoch zu halten und somit die Planungsgrundlage zu verbessern. Zunächst kann man erwidern, dass der Staat, wenn er denn das Ziel eines Mindespreises hat, jederzeit gerne Zertifikate vom Markt kaufen und stilllegen kann, wenn er das möchte. In der Regel zielt ein Mindestpreisvorschlag aber auf einen mehr oder weniger komplizierten staatlichen Eingriff in das Preissystem der Börse ab. Dies verbessert allerdings auch die Planungsgrundlage für den spekulativen Kauf von Zertifikaten, da hier das Verlustrisiko nach unten begrenzt ist. An der Mindestschwelle lohnt es sich, Zertifikate zu kaufen, auch wenn man kein CO2-Emittent ist. Durch die Verknappung treibt man so den Preis hoch und verkauft die Bestände dann mit Gewinn. Das allerdings hätte auch der Staat selbst tun können, so dass nun dieser Gewinn privaten Spekulanten zufließt. Kurzum: ein niedriger Zertifikatspreis ist ein Indikator dafür, dass man die Ausgabe der Zertifikate drosseln sollte, der Pfad in Richtung Null also schneller beschritten werden sollte. Er ist nicht per se ein Grund, mit einer Mindestpreisregelung einzugreifen.

Wie steht dieser Vorschlag im Verhältnis zu verbindlichen Ausstiegsszenarien, also etwa: Ausstieg aus der Kohleverstromung bis 20XX; Verbot des Verbrennungsmotors für PKW bis 20YY usw. usf.? Wenn die Gesamtemissionen wegen der Ausdehnung des Zertifikatmodells auf alle Sektoren einem strikten Reduktionsplan folgen, so dass das emittierte Gesamtvolumen von CO2 eine bestimmte Grenze nicht überschreitet, wozu soll es dann gut sein, für einzelne Industrien oder Technologien Ausstiegsszenarien oder Grenzen festzulegen? Der Natur ist es völlig egal, wo und wie CO2 eingespart wird. Und volkswirtschaftlich sollte die Einsparung dort erfolgen, wo sie am billigsten ist. Ich erkenne keinen ökologischen Zweck in detaillierten planwirtschaftlichen Vorgaben.

Es sollte nicht allzu kompliziert sein, sich pragmatisch auf ein Modell zu einigen. Wähler sowie Fridays4Future werden es honorieren, wenn ein mutiger Schritt in diese Richtung getan wird. Das bedeutet aber, dass die Parteien aufeinander zugehen müsen.