Praktisch alle Ökonomen sind sich einig, dass sich das Klimaproblem in einer Marktwirtschaft nur lösen lässt, wenn CO2 einen Preis hat, externe Kosten also internalisiert werden. Das zeigt u.a. die Erklärung von über 3500 ÖkonomInnen, darunter 27 Nobelpreisträger und (ehemalige) Zentralbankchefs. Auch der Sachverständigenrat und führende Industrieverbände sprechen sich dafür aus. Die ökonomischen Grundlagen sind so simpel, dass sie an dieser Stelle nicht ausgeführt werden brauchen, und sie sind seit Jahrzehnten bekannt und ihre Anwendung wird ebenso lange schon gefordert. Weniger Einigkeit besteht darüber, in welcher Form CO2 bepreist werden solle: CO2-Steuer oder handelbare Emissionszertifikate. Unter idealen ökonomischen Bedingungen sollten beide Lösungen zum selben Resultat führen. Jedoch sind die Bedingungen nie ideal, und eine äquivalente Ausgestaltung setzt Wissen voraus, das der Staat nicht haben kann. Der Streit darüber, welcher Lösung der Vorzug zu geben ist, verzögert die Lösung des Problems, für dessen Bewältigung wir nur ein recht knapp bemessenes Zeitfenster haben. Da nach der politökonomischen Logik derzeit alle Parteien ein Interesse daran haben, ihre klimapolitische Kompetenz herauszustellen, bietet es sich an, sich vom politischen Gegner zu unterscheiden, also genau die Lösung zu präferieren, die der Gegener gerade nicht präferiert. Möglichst schnell einen Kompromiss zu finden, wird als Schwächung des eigenen Profils angesehen. Daher folgender unverkrampfter Blick auf beide Lösungsansätze.

Für den Strommarkt und spezielle Industriebereiche gibt es schon seit langem den CO2-Emissionszertifikatehandel. Wer in einem bestimmten Zeitraum CO2 emittieren will (bzw. muss), muss sich die Erlaubnis dazu erst kaufen. CO2 erhält dadurch einen Preis. Anfänglich hatte dieses System konzeptionelle Probleme, was zu einem viel zu geringen Preis führte, der kaum Anreizwirkung zur Emissionsvermeidung entfaltete. Durch Senkung der Zertifikatsmengen in den Folgezeiträumen und Übergang zur Versteigerung bei der Erstausgabe (statt “grandfathering”) ist der Preis zwar deutlich gesteiegen, jedoch immer noch gering im Vergleich zu dem, was Ökonomen für angemessen halten. Nun könnte sich dies aber ändern, wenn das Zertifikatsmodell auf alle Sektoren (Industrie, Verkehr, Wohnen, Landwirtschaft) ausgedehnt, und die ausgegebene Zertifikatsmenge konsequent und deutlich jede Periode reduziert wird. Die Vorteile dieses Konzeptes sind: (a) Die CO2-Menge ist – im Gegensatz zur Steuerlösung – gut prognostizierbar und steuerbar. Hinsichtlich der ökologischen Treffsicherheit ist das ein großer Vorteil. (b) Die Zertifikate können nach dem Ersterwerb gehandelt werden. Der Preis richtet sich (zumindest unter idealen Bedingungen) nach den marginalen CO2-Vermeidungskosten. Das bedeutet, dass die Zertifikate dorthin gehen, wo die Vermeidungskosten und somit die Zahlungsbereitschaft für Zertifikate hoch sind, die Emissionsvermeidung also dort stattfindet, wo sie am kostengünstigsten ist. Das ist volkswirtschaftlich sinnvoll. Gleichzeitig hat dies den Nachteil, dass die Preise fluktuieren und für längerfristige Investitionen keine verlässliche Basis darstellen. Allerdings sind sich ändernde Preise in einer Marktwirtschaft normal, dies stellt also keinen außergewöhnlichen Nachteil dar. Allerdings können Preise auch durch spekulative Aktivitäten getrieben werden, so dass Rentenextraktion möglich ist. Großinvestoren könnten sich z.B. mit Zertifikaten eindecken, die sie selbst nicht benötigen, und erst dann zu Spitzenpreisen verkaufen, wenn andere darauf dringend angewiesen sind.

Bei einer CO2-Steuer ist dagegen ein einheitlicher CO2-Preis fest vorgegeben, hingegen ist der Mengeneffekt unsicher. Dieser hängt von sich ggf. ändernden Preiselastizitäten der Nachfrage, also z.B. auch von den Ausweich- bzw. Substitutionsmöglichkeiten ab. Je geringer diese sind, desto kleiner ist der Mengeneffekt, und die ökologische Lenkungswirkung ist beeinträchtigt. Um dieselbe Mengenwirkung zu erzielen wie die Zertifikatslösung, müsste der Staat über ein enormes Wissen bezüglich all dieser Anpassungsprozesse verfügen. Der Vorteil einer Steuer ist allerdings, dass ihre Logik sehr einfach nachvollziehbar ist und eine Steuerharmonisierung oder entsprechende border taxes bei Importen von CO2 beinhaltenden Waren aus Ländern ohne CO2-Bepreisung leicht möglich ist. Bei einem Zertifikatsmodell wäre hingegen zu klären, an was sich solche border taxes denn orientieren sollten.

Daneben gibt es noch einen weiteren Aspekt, wenn man eine europäische Lösung anstrebt: Steuerrecht ist Ländersache, hier hat die EU wenig Handhabe. Das Zertifikatsmodell ist aber bereits ein europäisches Modell, welches „nur“ auf alle Sektoren ausgedehnt werden müsste. Das wiederum hat den Nachteil, dass solche Einigungsprozesse in Europa recht lange dauern, während sich eine nationale Steuerlösung ggf. zügiger implementieren ließe. Ein parallele Kombination aus Zertifikats- und Steuermodell ist jedoch eine Chimäre, die zu Diskriminierung führt: Je nach Sektor ist mal nur eine Steuer, mal ein Zertifikatskauf plus Steuer fällig, es sei denn, man erlaubt eine Anrechnung des Zertifikatspreises auf die Steuerzahlung, was das Modell ziemlich kompliziert macht.

Ein oft genannter verteilungspolitischer Nachteil der Steuer ist auf den ersten Blick, dass alle Waren entsprechend ihres CO2-Gehaltes bei Produktion oder Konsum teurer werden, was vor allem für ärmere Haushalte problematisch ist. Strom, Kraftsstoff, Wärme – alles wird teurer, ohne dass diese Haushalte dem ausweichen können. Deshalb schlagen alle seriösen CO2-Steuermodelle vor, die Steuereinnahmen an die Bürger so zurückzugeben, dass solche Verteilungsprobleme nicht auftreten. Im Fall eines Pauschaltransfers pro Kopf dürften ärmere Haushalte sogar finanziell besser dastehen als beim Status Quo. Reichere Haushalte, wo z.B. deutlich mehr Flugreisen anfallen, wären relativ schlechter gestellt. Der angebliche Nachteil, dass eine CO2-Steuer “die Falschen träfe”, ist also nicht haltbar. Der Sinn der Besteuerung ist allein die Relativpreisänderung zwekcs Internalisierung, nicht das fiskalische Ziel. Daher ist eine Rückgabe an die Bürger unabdingbar. Ein Pauschale pro Kopf oder pro Haushalt hat den Vorteil, dass dadurch die einzelwirtschaftlichen Dispositionen nicht verändert werden, der Rücktransfer der Steuereinnahmen die Allokation also nicht verzerrt. Ein entscheidendes Problem ist jedoch, wie der Staat sich glaubwürdig an eine Regel binden kann, nach der “automatisch” die Einnahmen aus der Steuer sofort zurückgegeben werden, also die Begehrlichkeiten des Fiskus keine Rolle mehr spielen können. Häufig sind Vorschläge zu lesen, welche sozialen und ökologischen Projekte mit etwaigen CO2-Steuereinnahmen alles finanziert werden könnten. Solche Vorschläge sind verständlich und gut gemeint, verdeutlichen aber, wie groß die Begehrlichkeiten sind und wie wichtig eine regelgebundene Rückgabe der Steuer an die Bürger ist. Bei dieser Debatte wird gern übersehen, dass dasselbe Problem auch beim Zertifikatsmodell besteht: Die Einnahmen aus der Versteigerung bzw. dem Verkauf der Zertifikate gehen an den Fiskus. Die Zertifikatspreise verteuern – wie die Steuer – die Produkte, und der Fiskus freut sich über Einnahmen, die rechtlich allerdings keine Steuereinnahmen sind. Die ökonomische Wirkung, auch hinsichtlich der Verteilung, hängt aber nicht davon ab, wie die Einnahmen des Staates benannt werden.

Eine Idee ist nun, beide Modelle wie folgt zu kombinieren: Die Zertifikate mit einer Laufzeit von 1-2 Jahren werden auf dem Primärmarkt zu einem Festpreis pro Tonne und Jahr verkauft. Ausnahmslos alle Sektoren, die CO2 (-Äquivalente) emittieren, müssen Zertifikate nachfragen. Damit wäre CO2 völlig äquivalent zu einer Steuer einheitlich bepreist. Die Zahl der Zertifikate ist jedoch fix und wird jährlich bzw. zweijährlich reduziert. Während dieser Zeit können die Zertifikate zu Marktpreisen gehandelt werden mit der Folge, dass CO2 am ehesten dort eingespart wird, wo es am billigsten ist. Der Ausgabepreis ist dann maßgeblich für eine border tax für unbepreiste CO2-Importe in Gestalt von gehandelten Waren. Die Einnahmen aus dem Zertifikateverkauf an der Börse wird – z.B. über die Finanzämter – automatisch an die Bürger zurückgegeben, also gar nicht erst in einem Haushalt verplant. Dies könnte ein für die Bürger glaubwürdiger Mechanismus sein, so dass sie wissen, dass das verfügbare Einkommen der privaten Haushalte durch diese Maßnahme nicht reduziert wird.

Nebenbei: Es ist selten eine gute Idee, eine Steuer, die zur Finanzierung von Aufgaben fiskalisch ergiebig und relativ stabil sein soll (z.B. Zahlung einer Grundrente), an eine Bemessungsgrundlage zu knüpfen, deren Schrumpfung gerade das erklärte Ziel eben dieser Steuer ist. Da bei Lenkungssteuern reine Relativpreiseffekte angestrebt werden, sollte man, allein schon um die Akzeptanz der Bürger zu sichern, die Einkommenseffekte neutralisieren, indem die Einnahmen automatisch an die Bürger zurückgegeben werden. Wie man dies institutionell glaubwürdig verankern kann, ist derzeit noch zu wenig diskutiert worden.

Ist die nachgefragte Menge beim initialen Verkauf der Zertifikate zu gering, so kann anschließend der Marktpreis an der Börse nicht oberhalb des Ausgabepreises liegen. Für den Staat wäre das ein Indikator, dass Vermeidung von CO2-Emissionen kostengünstiger ist als gedacht, und weniger Emission geplant sind als rechtlich zulässig gewsen wären. Die Nichtnutzung von Zertifikaten wäre ökologisch zu begrüßen, der Staat könnte dann in der nächsten Runde eine entsprechend drastischere Senkung der Zertifikatsmenge anstreben. Im Fall einer Überschussnachfrage hingegen stellt der Ausgabepreis eine Untergrenze dar, es sei denn, im Verlauf der Periode gelingt es der Wirtschaft, die Emissionen und somit den Bedarf an Zertifikaten zu senken. In dem Fall ist ein geringer Preis kein Grund zur Besorgnis, denn das quantitative Vermeidungsziel wurde ja eingehalten, und der niedrige Preis zeigt an, dass in der Folgeperiode ehrgeizigere Einsparziele (durch verminderte Zertifikatsausgabe) möglich sind. Bei einer initialen Überschussnachfrage kann man natürlich überlegen, den Ausgabepreis zu erhöhen oder doch wieder auf ein Auktionsverfahren überzugehen. Alternativ kann auch eine Zuteilung der nachgefragten Mengen mit einem Abschlag erfolgen.

Wie ist ein Mindestpreis für Zertifikate zu beurteilen, wie ihn einige vorschlagen? Ziel ist, Preise stabil und hoch zu halten und somit die Planungsgrundlage zu verbessern. Zunächst kann man erwidern, dass der Staat, wenn er denn das Ziel eines Mindespreises hat, jederzeit gerne Zertifikate vom Markt kaufen und stilllegen kann, wenn er das möchte. In der Regel zielt ein Mindestpreisvorschlag aber auf einen mehr oder weniger komplizierten staatlichen Eingriff in das Preissystem der Börse ab. Dies verbessert allerdings auch die Planungsgrundlage für den spekulativen Kauf von Zertifikaten, da hier das Verlustrisiko nach unten begrenzt ist. An der Mindestschwelle lohnt es sich, Zertifikate zu kaufen, auch wenn man kein CO2-Emittent ist. Durch die Verknappung treibt man so den Preis hoch und verkauft die Bestände dann mit Gewinn. Das allerdings hätte auch der Staat selbst tun können, so dass nun dieser Gewinn privaten Spekulanten zufließt. Kurzum: ein niedriger Zertifikatspreis ist ein Indikator dafür, dass man die Ausgabe der Zertifikate drosseln sollte, der Pfad in Richtung Null also schneller beschritten werden sollte. Er ist nicht per se ein Grund, mit einer Mindestpreisregelung einzugreifen.

Wie steht dieser Vorschlag im Verhältnis zu verbindlichen Ausstiegsszenarien, also etwa: Ausstieg aus der Kohleverstromung bis 20XX; Verbot des Verbrennungsmotors für PKW bis 20YY usw. usf.? Wenn die Gesamtemissionen wegen der Ausdehnung des Zertifikatmodells auf alle Sektoren einem strikten Reduktionsplan folgen, so dass das emittierte Gesamtvolumen von CO2 eine bestimmte Grenze nicht überschreitet, wozu soll es dann gut sein, für einzelne Industrien oder Technologien Ausstiegsszenarien oder Grenzen festzulegen? Der Natur ist es völlig egal, wo und wie CO2 eingespart wird. Und volkswirtschaftlich sollte die Einsparung dort erfolgen, wo sie am billigsten ist. Ich erkenne keinen ökologischen Zweck in detaillierten planwirtschaftlichen Vorgaben.

Es sollte nicht allzu kompliziert sein, sich pragmatisch auf ein Modell zu einigen. Wähler sowie Fridays4Future werden es honorieren, wenn ein mutiger Schritt in diese Richtung getan wird. Das bedeutet aber, dass die Parteien aufeinander zugehen müsen.