\nDullien,\nS. (2020), Warum\nder Glaube in die \u00dcberlegenheit des Emissionshandels \u00fcbertrieben\nist. Makronom,\n7. Januar 2020 (makronom.de)<\/p>\n\n\n\n
In diesem Aufsatz\nstellt Sebastian Dullien die starke Pr\u00e4ferenz vieler vor allem\ndeutscher \u00d6konom*innen f\u00fcr die Zertifikatsl\u00f6sung in Frage, indem\ner auf einige Nachteile dieses Konzeptes hinweist. Er tut dies auf\neine sehr angenehme sachlich-argumentative Weise. Dies erm\u00f6glicht\n(und ermutigt) eine ebenso sachlich-freundliche Replik.<\/p>\n\n\n\n
Die meisten\n\u00d6konomen, welche die Zertifikatsl\u00f6sung pr\u00e4ferieren, sprechen sich\nnicht gegen<\/em> die CO2-Steuerl\u00f6sung aus. Die Steuerl\u00f6sung ist\nimmer weitaus besser als der Status Quo, wenn vielleicht auch, nach\nMeinung vieler \u00d6konom*innen, nicht ganz so vorteilhaft wie die\nZertifikatsl\u00f6sung. Aber niemand w\u00fcrde sich aktiv gegen eine\nSteuerl\u00f6sung einsetzen. Sie ist auch kommunikativ deutlich einfacher\nzu vermitteln, was ein polit\u00f6konomisch wichtiger Aspekt f\u00fcr ein\nschnelles klimapolitisches Handeln ist. Dies ist vermutlich auch der\nHintergrund des Aufrufs zahlreicher amerikanischer \u00d6konomen und\nZentralbanker, auf den Dullien zu Beginn verweist. \n<\/p>\n\n\n\n Eines seiner wichtigsten Argumente ist die Preisvolatilit\u00e4t, die sich beim Zertifikatehandel ergibt, im Gegensatz zur Steuerl\u00f6sung. Dullien weist darauf hin, dass bei einer Einhegung der Preisvolatilit\u00e4t im Zertifikatsmodell durch Mindest- und H\u00f6chstpreise der zentrale Vorteil der planbaren Mengenentwicklung wegfallen w\u00fcrde. Das ist korrekt, zumindest wenn sich die Zertifikatsmenge an den R\u00e4ndern des Preisintervalls elastisch an die Nachfrage anpasst. Bleibt die Zertifikatsmenge hingegen fix, so f\u00fchrt der Preiskorridor zu Rationierungseffekten, die ebenfalls unerw\u00fcnscht sind. Bei einem reinen Zertifikatsmodell ohne Preiskorridor w\u00fcrden die Preise jedoch kurzfristig<\/em> schwanken, was die Planungssicherheit f\u00fcr Investitionen in klimaneutrale Technologien einschr\u00e4nken w\u00fcrde. Hier kann man einwenden, dass (a) Investoren eher langfristige Preisentwicklungen im Blick haben, die bei systematischer Verknappung der Zertifikate ziemlich eindeutig sein sollte. (b) In einer Marktwirtschaft schwanken Preise ohnehin, Rohstoffpreise allzumal, was nicht per se ein Investitionshindernis ist. Unsicherheit der Preisentwicklung ist Teil der DNA einer Marktwirtschaft. Sie hat auch nicht verhindert, dass in den vergangenen 150 Jahren massiv in fossile Energien investiert wurde. (c) Schlie\u00dflich gibt es Hedging-Instrumente f\u00fcr das Management von Unsicherheit, etwa options und futures auf Zertifikate. (d) Im Steuermodell unterliegt der zuk\u00fcnftige CO2-Preis politischen Risiken. Die Preissicherheit ist hier eher kurz- bis mittelfristig.<\/p>\n\n\n\n Wenn einem das\nVolatilit\u00e4tsargument, aber auch das Argument der Sicherheit der\nMengenentwicklung wichtig ist, k\u00f6nnte man auch daran denken, ein\numfassendes ETS mit einer (relativ hohen) Steuer zu kombinieren,\nwobei der an der B\u00f6rse gezahlte Preis auf die Steuerschuld\nangerechnet wird, sofern dieser unterhalb des Steuersatzes liegt. Auf\ndiese Weise kennen Investoren den Pfad des Mindestpreises, der in die\nAmortisationsrechnung einflie\u00dft.<\/p>\n\n\n\n Dullien weist au\u00dferdem darauf hin, dass mit der Preisvolatilit\u00e4t auch die R\u00fcckzahlungen an die B\u00fcrger unsicher w\u00fcrden. Diese R\u00fcckerstattungen seien aber f\u00fcr die Akzeptanz einer CO2-Bepreisung sehr wichtig. Letzterem ist unbedingt zuzustimmen. Allerdings gibt es zwei Einw\u00e4nde: (a) das Aufkommen ist prinzipiell unsicher bei planbarer Menge und volatilen Preisen (Zertifikatsmodell), aber auch bei festen Preisen und unklarem Mengeneffekt (Steuermodell). (b) Im Zertifikatsmodell erzielt der Staat Einnahmen aus der anf\u00e4nglichen Versteigerung (oder Verkauf) der Zertifikate auf dem Prim\u00e4rmarkt. Diese<\/em> Einnahmen werden an die B\u00fcrger zur\u00fcckgegeben. Die anschlie\u00dfenden Preisschwankungen auf dem Sekund\u00e4rmarkt sind weniger relevant, denn die z.B. beim Preisanstieg steigenden Kosten des Zertifikatserwerbers (was dessen Angebot verteuert) sind gleichzeitig Einnahmen des Zertifikatsverk\u00e4ufers, dessen Produktion sich verbilligt. Die Kosten verteilen sich im Privatsektor lediglich anders, was zu Relativpreis\u00e4nderungen f\u00fchrt, die Nettozahlungen des Privatsektors an den Staat und damit die an die Haushalte r\u00fcckzuerstattende Summe bleibt davon aber unber\u00fchrt. Ob Schwankungen der Zertifikatspreise an der B\u00f6rse sich unmittelbar und 1:1 in z.B. Benzinpreisschwankungen \u00fcbersetzen, wird man sehen. In der Regel werden Mineral\u00f6lkonzerne vorab Kontingente von Zertifikaten erwerben und nicht erst fallweise dann, wenn eine einzelne Tankstelle beliefert wird. Da der CO2-Preis lediglich einen \u00fcberschaubaren Teil des Benzinpreises ausmacht, wird die Volatilit\u00e4t des ersteren vermutlich in der ohnehin vorhandenen Volatilit\u00e4t des letzteren untergehen. Zudem bedeutet eine Preis\u00e4nderung an der B\u00f6rse eine Kosten\u00e4nderung f\u00fcr die Anbieter, die jetzt gerade trades durchf\u00fchren. F\u00fcr diejenigen, die bereits ausreichend Zertifikate besitzen und diese einsetzen, \u00e4ndern die t\u00e4glichen Schwankungen nichts an der Kostensituation. Nur Grenz-Unternehmen sind betroffen. Deshalb denke ich, dass das Volatilit\u00e4tsargument \u00fcberbewertet wird.<\/p>\n\n\n\n Allerdings geht\nDullien von einer Vorab<\/em>-\u201cR\u00fcck\u201derstattung aus, d.h. der\nStaat m\u00fcsste die \u201cKlimapr\u00e4mie\u201d quasi vorfinanzieren. Wenn das\nso gew\u00fcnscht ist, ist es weniger problematisch, wenn hier der Staat\ndie Aufkommensunsicherheit etwas abfedert. Allerdings zeigt sich hier\nauch ein Vorteil der Zertifikatsl\u00f6sung, weil Emittenten die Rechte\nvorab erwerben m\u00fcssen, w\u00e4hrend bei einer CO2-Steuer das exakte\nSteueraufkommen erst ex post feststeht, nachdem die Emissionsmengen\ngemessen wurden.<\/p>\n\n\n\n Desweiteren argumentiert Dullien, dass komplement\u00e4re klimapolitische Ma\u00dfnahmen wie etwa F\u00f6rderung von \u00d6PNV oder Infrastrukturma\u00dfnahmen n\u00f6tig seien, um \u00fcberhaupt gen\u00fcgende Substitutionsm\u00f6glichkeiten zu schaffen. Denn die stetige Substitution CO2-emittierender Produkte und Verfahren, gesteuert durch Preise, ist ja das Ziel. Diese komplement\u00e4ren CO2-sparenden Ma\u00dfnahmen seien jedoch schwierig mit dem Zertifikatsmodell zu kombinieren, weil diese Ma\u00dfnahmen die Nachfrage nach Zertifikaten und damit deren Preis senken w\u00fcrden, so dass diese Zertifikate eben an anderer Stelle nachgefragt w\u00fcrden, und sich trotz der Ma\u00dfnahmen am Ende des Tages die Emissionsmenge nicht ver\u00e4ndern w\u00fcrde. Bei einer CO2-Steuer hingegeben w\u00fcrde der Einsparanreiz bestehen bleiben. Das Argument ist v\u00f6llig richtig, jedoch meines Erachtens dennoch irref\u00fchrend. Bei einer CO2-Steuer wird es mangels Substitutionsm\u00f6glichkeiten oft keine ausreichende Verhaltens\u00e4nderung geben. Deshalb wird es n\u00f6tig, solche Substitutionsm\u00f6glichkeiten durch Zusatzma\u00dfnahmen zu f\u00f6rdern, damit \u00fcberhaupt eine nennenswerte Mengenwirkung erzielt wird. Beim Zertifikatsmodell hingegen ist die Mengenwirkung sicher. Allerdings w\u00fcrde bei unzureichenden Substitutionsm\u00f6glichkeiten der Zertrifikatspreis und damit die Kosten des klimasch\u00e4dlichen Verhaltens durch die Decke gehen. Die begleitenden Ma\u00dfnahmen (\u00d6PNV-Ausbau etc.) haben hier also den Sinn, bezahlbare<\/em> Alternativen zu schaffen bei sicherem Mengeneffekt. Dieselbe Ma\u00dfnahme im Kontext der CO2-Steuer hat den Sinn \u2013 obgleich klimasch\u00e4dliches Verhalten einen lediglich moderaten Preis hat \u2013 eine halbwegs attraktive Alternative zu schaffen, damit es \u00fcberhaupt einen Mengeneffekt gibt. Ich denke nicht, dass man diese zweifellos notwendigen komplement\u00e4ren klimapolitischen Ma\u00dfnahmen in dem einen Kontext als Vorteil, im anderen als \u201cschwierig vereinbar\u201d sehen kann. Der Verweis darauf, dass es \u201cattraktiv\u201d sein muss CO2 zu sparen, klingt gut, ist hier aber nicht hilfreich, wenn das Instrument diese Einsparung bereits erzwingt.<\/p>\n\n\n\n Dasselbe Argument wird geltend gemacht bez\u00fcglich individueller Anstrengungen CO2 einzusparen. In einem Zertifikatssystem werden all diese Anstrengungen \u201czunichte\u201d gemacht, weil die frei werdenden Zertifikate dann einfach anderswo eingesetzt werden und sich an der Gesamtmenge nichts \u00e4ndert. Beispiel: Verzicht auf innereurop\u00e4ische Fl\u00fcge, was keinerlei CO2 einspart. Das ist richtig und f\u00fcr das intuitive Verst\u00e4ndnis der breiten Bev\u00f6lkerung sicherlich schwieriger nachvollziehbar als der kontinuierliche Vermeidungsanreiz einer CO2-Steuer. Als Misanthrop teile ich die Auffassung, dass die Logik des Zertifikatsmodells einer breiten Bev\u00f6lkerung schwierig zu vermitteln ist. Aber der Sinn einer Internalisierung ist es ja, dass Konsumenten sich nun auf das Relativpreissystem verlassen k\u00f6nnen statt ihre Dispositionen zus\u00e4tzlich von moralischen \u00dcberlegungen leiten zu lassen, wie man etwas Gutes f\u00fcr das Klima tun k\u00f6nne. F\u00fcr die Konsumenten reicht das \u201cnormale\u201d Substitutionsverhalten v\u00f6llig aus um das Konsummuster klimafreundlicher werden zu lassen. F\u00fcr Anbieter entsteht bei beiden Systemen (Zertifikate, CO2-Steuer) ein Anreiz, klimaschonende Alternativen zu entwickeln und sich so einen Wettbewerbsvorteil zu verschaffen. F\u00fcr den moralisch motivierten B\u00fcrger, der zus\u00e4tzlich<\/em> etwas f\u00fcr das Klima tun m\u00f6chte, w\u00fcrde ich raten: Kaufe CO2-Zertifikate und entziehe sie so dem Markt. Im Unterschied zu anderen individuellen klimaschonenden Ma\u00dfnahmen kann man hier sogar exakt bestimmen, wieviel CO2 damit vermieden wird, n\u00e4mlich eine Tonne pro Zertifikat. Der Nachteil ist allerdings, dass diese Rechnung zwar v\u00f6llig korrekt ist, der virtuelle Kaufakt eines Wertpapiers per Mausklick aber psychologisch viel unbefriedigender ist als eine Verzichts\u00fcbung im t\u00e4glichen Konsum. Hier kann man dann die Frage stellen, ob man die erzieherische Wirkung auf Menschen oder den tats\u00e4chlichen Effekt auf die Emissionen priorisiert.<\/p>\n\n\n\n Ein weiteres Argument Dulliens ist der Hinweis darauf, dass die im Zertifikatsmodell vorgegebene Menge und deren Reduzierung im Allgemeinen nicht sozial optimal ist. Dies w\u00e4re nur der Fall, wenn die Grenzvermeidungskosten dem Grenzschaden entspr\u00e4che. Das Zertifikatsmodell lege jedoch nur eine Menge fest, deren Preis dann zwar den Grenzvermeidungskosten entspricht, der Grenzschaden jedoch systematisch keine Rolle spielt. Nun ist allerdings die Ermittlung des \u201cGrenzschadens\u201d einer Tonne CO2 au\u00dferordentlich methodenabh\u00e4ngig, man k\u00f6nnte auch sagen: spekulativ. Wenn man die UBA-Berechnung von \u201cmindestens 180 Euro\/Tonne\u201d zugrundelegt, dann sind auch alle bekannten CO2-Steuerkonzepte sozial ineffizient. Befindet man sich in absehbarer Zeit an den Kipp-Punkten im Klima-System, dann d\u00fcrfte es wohl keine seri\u00f6sen \u201cBerechnungen\u201d von \u201cGrenzsch\u00e4den\u201d mehr geben. Zielf\u00fchrender scheint mir daher das Kriterium zu sein, ob mit der Ma\u00dfnahme das verbleibende CO2-Budget eingehalten<\/em> werden kann, das zur Erreichung des 1.5- oder 2-Grad-Ziels erforderlich ist. Zwar ist es ein Problem zu bestimmen, welchen Anteil Deutschland am globalen CO2-Budget hat, was ja auch eine normative Frage ist. Aber sobald diese Frage politisch gekl\u00e4rt ist, ist der Spielraum f\u00fcr plausible Reduktionspfade, die sich innerhalb<\/em> des Budgets bewegen, nicht allzu gro\u00df und sollten die Vorlage f\u00fcr die j\u00e4hrlichen Caps im Emissionshandel sein. Global gesehen w\u00e4ren dies im Schnitt konstante Reduktionsraten von 8-9 Prozent j\u00e4hrlich (Annahme: verbleibendes CO2-Budget = 420 Gt, j\u00e4hrliche Emissionen = 36 Gt), aus Gr\u00fcnden der Klimagerechtigkeit d\u00fcrfte das bei Industriestaaten wohl etwas h\u00f6her liegen, sagen wir z.B. 10 Prozent, um Spielraum f\u00fcr sich entwickelnde Volkswirtschaften zu schaffen. Ob dabei irgendwelche theoretischen Marginalbedingungen erf\u00fcllt sind oder nicht \u2013 ich glaube nicht, dass Dullien auf ein derartig neoklassisches Argument so viel Wert legt.<\/p>\n\n\n\n Schlie\u00dflich argumentiert Dullien gegen das Argument, dass nur<\/em> Zertifikatshandel einen einheitlichen CO2-Preis garantiert, der f\u00fcr effiziente Einsparung bzw. Allokation der Emissionen n\u00f6tig sei. Zun\u00e4chst ist es ein Strohmann-Argument, denn meines Wissens anerkennt jede*r \u00d6konom*in, dass auch eine CO2-Steuer ein einheitlicher<\/em> Preis w\u00e4re. In dieser Hinsicht unterscheiden sich beide Konzepte nicht. Wenn es aber Argumente wie sektorspezifische Netzwerkeffekte und positive Externalit\u00e4ten gibt, die an der Effizienz einheitlicher Preise zweifeln lassen, so trifft auch dies zun\u00e4chst beide Instrumente. Sektorspezifische Extra-Steuern oder Subventionen, welche diese speziellen Marktunvollkommenheiten adressieren, sind in beiden Modellen m\u00f6glich. Ich sehe darin kein systematisches Argument gegen das Zertifikatsmodell.<\/p>\n\n\n\n Im Gesamturteil ist\nDullien sehr vorsichtig trotz der erkennbaren Pr\u00e4ferenz f\u00fcr die\nSteuerl\u00f6sung. Es ist durchaus verdienstvoll, kritische Punkte am\nZertifikatsmodell herauszuarbeiten. Dennoch halte ich die\nKritikpunkte f\u00fcr nicht allzu tragf\u00e4hig und gravierend, um den m.E.\nentscheidenden Vorteil des Zertifikatsmodells \u00fcberzukompensieren:\nEine verl\u00e4ssliche quantitative Reduktion innerhalb des\nverbleibenden CO2-Budgets<\/em> ist unabdingbar und mit einem\numfassenden Zertifikatsmodell mehr oder weniger zu \u201cerzwingen\u201d.\nDieser Vorteil ist keineswegs \u201c\u00fcbertrieben\u201d obschon jedes<\/em>\nInstrument, jedes<\/em> klimapolitische Konzept selbstverst\u00e4ndlich\nVor- und Nachteile hat. Die Flankierung durch weitere klimapolitische\nMa\u00dfnahmen (Infrastruktur, FuE, Ordnungsrecht) sowie der soziale\nAusgleich durch R\u00fcckgabe der staatlichen Einnahmen an die Haushalte\nsind in beiden Modellen wichtig.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":" Dullien, S. (2020), Warum der Glaube in die \u00dcberlegenheit des Emissionshandels \u00fcbertrieben ist. Makronom, 7. 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